Assemblée législative de l'Ontario

Table des matières

Remerciements  ii

Portée du rapport et mandat du comité  1

Statistiques: de 1999 à  2018  1

Nombre de règlements pris  1

Règlements nouveaux, abrogatifs et modificatifs  2

Règlements faisant l’objet du rapport  6

Ministère du Procureur general 6

Ministère de l’Éducation  7

Suites données aux recommandations formulées antérieurement  8

Premier rapport 2018 (Règlements déposés au premier semestre
de 2017) 8

Deuxième rapport 2018 (Règlements déposés au second semestre
de 2017) 9

Premier rapport 2019 (Règlements déposés au premier semestre
de 2018) 9

Décision de la Cour divisionnaire dans l’affaire Greenpeace Canada
c. Minister of the Environment (Ontario) 11

Contexte  11

Décision de la Cour 12

Annexe A   14

Article 33 de la Loi de 2006 sur la législation  14

Annexe B   15

Alinéa 108 i) du Règlement de l’Assemblée législative de l’Ontario  15

Annexe C   16

Processus d’examen d’un règlement 16

Annexe D   17

Lois en vertu desquelles au moins dix règlements ont été déposés
en 2018  17

Annexe E   18

Ministères et bureaux responsables des règlements déposés
 en 2018 et nombre de règlements relevant de chacun d’eux  18

 

 

 

Remerciements

Le Comité tient à exprimer sa reconnaissance à tous les membres du personnel de l’Assemblée législative qui l’ont épaulé dans son travail. Il remercie en particulier :

· Eric Rennie, greffier du Comité, qui a mené à bien les tâches procédurales et administratives nécessaires à la réalisation du volet de notre mandat se rapportant aux règlements;

· Tamara Hauerstock et Andrew McNaught, du Service de recherche de l’Assemblée législative. M^me Hauerstock a agi comme conseil auprès du Comité, examiné les règlements dont il est question dans le présent rapport et préparé un projet de rapport pour le Comité. Enfin, M. McNaught a supervisé l’examen des règlements

 

Portée du rapport et mandat du comité

Le Comité présente ce rapport sur les règlements déposés en vertu des lois provinciales entre juillet et décembre 2018 (Règlements de l’Ontario 386/18 à 537/18) conformément à son mandat, à la Loi de 2006 sur la législation et au Règlement de l’Assemblée législative. En mars 2019, le Comité avait présenté un rapport sur les règlements déposés entre janvier et juin 2018.

En effet, l’article 33 de la Loi (voir l’annexe A) prévoit l’examen par le Comité des règlements pris en application des lois de l’Ontario, ainsi que le renvoi permanent de ces règlements devant lui. Lorsqu’il procède à l’examen des règlements, le Comité doit se pencher sur « [le] champ et [le] mode d’exercice du pouvoir de législation délégué », mais non sur le « bien-fondé de la politique ou des objectifs visés par les règlements ou les lois habilitantes ». Par ailleurs, le Comité est tenu de présenter à l’Assemblée, à l’occasion, un rapport faisant état de ses observations, de ses opinions et de ses recommandations.

En outre, l’alinéa 108 i) du Règlement de l’Assemblée législative (voir l’annexe B) énonce neuf directives que doit suivre le Comité lorsqu’il examine les règlements. Par exemple, la directive 2 prévoit que tout acte de réglementation doit se fonder sur une loi habilitante. Le Règlement prévoit aussi qu’avant de porter un règlement à l’attention de l’Assemblée, le Comité « donne au ministre ou à l’organisme concernés l’occasion de lui fournir, oralement ou par écrit, les explications qu’ils jugent nécessaires ».

Ce rapport a été adopté conformément au Règlement de l’Assemblée législative de janvier 2019. L'article 108 référencé dans ce rapport a par la suite été renuméroté pour devenir l'article 111 du Règlement de février 2020.

Le processus du Comité en ce qui a trait à l’examen des règlements et à la préparation de son rapport est illustré à l’annexe C.

Statistiques: de 1999 à  2018

Nombre de règlements pris

Le graphique ci-dessous indique le nombre de règlements déposés auprès du registrateur des règlements de 1999 à 2018[1]. Le nombre moyen annuel de règlements déposés au cours de cette période de 20 ans s’élève à 512[2].

Total des règlements déposés de 1999 à 2018

Les 537 règlements déposés en 2018 ont été pris en vertu de 143 lois administrées par 20 ministères et bureaux[3]. Douze lois sont à l’origine d’au moins dix règlements chacune; le total de ces règlements représente 41 % de tous les règlements déposés en 2018.

L’annexe D donne la liste de ces 12 lois, et l’annexe E, celle des ministères et bureaux responsables des règlements pris en 2018, ainsi que le nombre de règlements relevant de chacun d’eux.

Règlements nouveaux, abrogatifs et modificatifs

En général, un règlement appartient à l’une des trois catégories suivantes:

· Nouveau

· Modificatif : Un règlement modificatif a pour effet l’ajout, la suppression ou le remplacement de texte dans un autre règlement existant, le règlement dit original.

· Abrogatif : Un règlement abrogatif a pour effet l’abrogation d’un autre règlement[4].

Les tableaux ci-dessous indiquent le nombre de règlements nouveaux, abrogatifs et modificatifs pris chaque année de 2009 à 2018, ainsi que la proportion de ces nombres par rapport au total des règlements pris l’année concernée[5].

Nouveaux règlements – 2009 à 2018

 

Règlements abrogatifs – 2009 à 2018

 

Règlements modificatifs – 2009 à 2018

 

 

Sur les 116 nouveaux règlements pris en 2018, 29 l’ont été en vertu d’une loi aux termes de laquelle aucun règlement n’avait encore été pris.

Nouveaux règlements pris en 2018 en vertu d’une loi aux termes de laquelle aucun règlement n’avait encore été pris

 

 

Règlements faisant l’objet du rapport

À la suite du premier examen des 152 règlements déposés au dernier semestre de 2018, nous avons écrit des questions à cinq ministères au sujet de sept règlements pris en application de cinq lois. Après étude des réponses reçues, nous avons présenté un rapport sur deux règlements, à la lumière des directives (ii) et (iii) du Règlement de l’Assemblée législative de l’Ontario :

(ii)        es règlements doivent être strictement conformes à la loi habilitante, en particulier en ce qui a trait à la liberté des personnes.

(iii)       es règlements doivent être rédigés en langage clair et précis.

Chacun de ces règlements est traité dans la section identifiée par le nom du ministère concerné. Il est à noter que nos commentaires et recommandations portent sur des dispositions particulières et non sur le règlement dans son ensemble.

Ministère du Procureur general

Règl. de l’Ont. 537/18 pris en vertu de la Loi sur les tribunaux judiciaires et portant modification au R.R.O. 1990, Règl. 194 (Règles de procédure civile)

À l’article 13 du Règl. de l’Ont. 537/18, la date indiquée pour la formule 37B, dans le Tableau des formules des Règles de procédure civile, est modifiée, le « 1^er juillet 2007 » étant changé pour le « 1^er septembre 2018 ». Toutefois, en date de notre examen initial, la date indiquée pour la formule 37B sur le site ontariocourtforms.on.ca était le 1^er janvier 2019 (et c’était aussi la date effectivement indiquée sur la formule).

 

 

Nous avons signalé ce problème d’uniformité au ministère. Celui-ci a répondu que cette différence était attribuable à une erreur administrative, et qu’il en avait informé la Division des services aux tribunaux.

Après une récente revérification du site ontariocourtforms.on.ca, nous avons constaté que la date de la formule 37B était à présent conforme à celle du formulaire prescrit par le Règl. de l’Ont. 537/18. Comme le ministère a corrigé la situation, le Comité ne formule aucune recommandation à ce sujet.

Ministère de l’Éducation

Règl. de l’Ont. 452/18 pris en vertu de la Loi de 2014 sur la garde d’enfants et la petite enfance et portant modification au Règl. de l’Ont. 137/15 (Dispositions générales)

Le Règl. de l’Ont. 452/18 porte modification au Règl. de l’Ont. 137/15 (Dispositions générales) en vertu de la Loi de 2014 sur la garde d’enfants et la petite enfance (LGEPE).

À l’article 84, la LGEPE exige que le ministre publie un avis des règlements proposés sur un site Web du gouvernement (et sous toute autre forme que le ministre juge souhaitable) et qu’il laisse une période d’au moins 45 jours pour les commentaires du public. Le ministre peut toutefois décider que la consultation n’est pas nécessaire lorsqu’il y a urgence ou que le règlement proposé est d’importance mineure ou de nature technique, auquel cas il doit aviser le public de cette décision dès que possible.

Nous n’avons trouvé aucun avis de dépôt du règlement ou d’une décision de ne pas consulter le public au sujet de celui-ci. Le Comité a donc demandé au ministère si l’obligation d’aviser prévue à l’article 84 de la LGEPE avait été respectée en ce qui concerne la prise du Règl. de l’Ont. 452/18.

Dans sa réponse, le ministère a expliqué qu’il aurait fallu respecter cette exigence et aviser le public qu’aucune consultation n’était requise, même si le Règl. de l’Ont. 452/18 était d’ordre technique et d’importance mineure. C’est par inadvertance que l’avis a été oublié. Le ministère a dit avoir fait publier dans le Registre de la réglementation de l’Ontario un avis dans lequel il déclare avoir jugé que la consultation publique n’était pas nécessaire.

Étant donné que le ministère a produit l’avis obligatoire, le Comité ne formule aucune recommandation.

 

 

Suites données aux recommandations formulées antérieurement

Premier rapport 2018
(Règlements déposés au premier semestre de 2017)

Ministère des Richesses naturelles et des Forêts : 1) Règl. de l’Ont. 209/17 et 210/17, pris en vertu de la Loi de 2006 sur les parcs provinciaux et les réserves de conservation, et portant modification au Règl. de l’Ont. 315/07 (Designation of Conservation Reserves) et au Règl. de l’Ont. 316/07 (Designation and Classification of Provincial Parks); 2) Règl. de l’Ont. 211/17 pris en vertu de la Loi de 1997 sur la protection du poisson et de la faune, et portant modification au Règl. de l’Ont. 663/98 (Area Descriptions)

L’article 16 de la Charte des droits environnementaux de 1993 exige, relativement aux lois prescrites, que le public soit avisé de toute proposition de règlement pouvant avoir un effet considérable sur l’environnement. Le ministre doit également aviser le public de sa mise en œuvre, le cas échéant (art. 36).

L’obligation ne s’applique pas aux règlements présentant des aspects qui, en raison de leur importance environnementale, ont déjà été étudiés dans le cadre d’un processus de participation du public qui est prévu par une autre loi et qui est « essentiellement équivalent » à celui que prévoit la Charte des droits environnementaux (art. 30). La décision d’invoquer l’exception relative au processus « essentiellement équivalent » doit faire l’objet d’un avis dès que raisonnablement possible.

Le Comité a demandé au ministère si le public avait été avisé concernant les règlements susmentionnés comme l’exige la Charte des droits environnementaux. Le ministère a répondu ce qui suit [traduction] :

[…] les avis postérieurs à l’approbation prévus aux articles 30 et 36 concernant six modifications présentant une importance environnementale auraient dû être donnés plus rapidement. Le MRNF œuvre à leur prompte publication.

Étant donné l’engagement du ministère à publier les avis requis, le Comité ne formule aucune recommandation.

D’après un examen du Registre environnemental et du Registre de la réglementation effectué en novembre 2019, aucun avis n’a été publié après l’approbation des règlements.

 

 

Deuxième rapport 2018
(Règlements déposés au second semestre de 2017)

Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales : Règl. de l’Ont. 542/17 pris en vertu de la Loi sur le recouvrement du prix des produits agricoles, et portant modification au Règl. de l’Ont. 321/11 (Droits payables aux commissions)

Le Règl. de l’Ont. 321/11 établit les droits payables à la Livestock Financial Protection Board et à la Commission de protection financière des producteurs de céréales pour la vente de bétail et de céréales, et régit le paiement de ces droits. Le Règl. de l’Ont. 542/17 a pour effet d’abroger et de remplacer la définition de « bétail » applicable au Règl. de l’Ont. 321/11.

La Loi sur le recouvrement du prix des produits agricoles (LPPI) confère la plus grande partie du pouvoir réglementaire au lieutenant-gouverneur en conseil, quoique le paragraphe 8 (2) de la LPPI autorise le ministre de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires rurales à prendre des règlements concernant les droits. Le Règl. de l’Ont. 542/17 ayant été pris par le lieutenant-gouverneur en conseil et non par le ministre, nous avons demandé une explication au ministère.

Le ministère a répondu qu’il était [traduction] :

[…] d’accord avec [votre] questionnement. Un règlement pris par le lieutenant-gouverneur en conseil ne peut modifier un règlement pris par le ministère. Par conséquent, le Règlement de l’Ontario 542/17 n’est pas conforme au sous-alinéa (ii) de l’alinéa 108 i) du Règlement de l’Assemblée […]

Le ministère sollicitera les autorisations requises pour remédier à la situation.

Comme le ministère a fait savoir qu’il comptait corriger la situation, le Comité n’a formulé aucune recommandation au sujet du Règl. de l’Ont. 542/17.

Le Règl. de l’Ont. 542/17 n’a pas été modifié. Nous constatons que les modifications à l’article 8 de la LPPI auront pour effet de transférer le pouvoir réglementaire du lieutenant-gouverneur en conseil au ministre^[6]. En date du 6 novembre 2019, ces modifications n’ont toujours pas été promulguées.

Premier rapport 2019
(Règlements déposés au premier semestre de 2018)

Ministère des Transports : Règl. de l’Ont. 334/18 pris en vertu du Code de la route et portant modification au Règl. de l’Ont. 287/08 (Conduct Review Programs)

 

 

L’article 4 du Règl. de l’Ont. 334/18 abroge et remplace l’article 12 du Règl. de l’Ont. 287/08. L’article 12 établit les exigences applicables aux dispositifs de verrouillage d’un système de démarrage, lesquelles comprennent, par renvoi, des normes énoncées dans un document de l’United States National Highway Traffic Safety Administration.

Un dispositif de verrouillage du système de démarrage, ou antidémarreur, est un appareil de mesure de l’alcoolémie de l’air expiré (éthylomètre) qui empêche un véhicule de démarrer lorsqu’il décèle une alcoolémie supérieure à une limite préétablie^[7].

Le Règl. de l’Ont. 334/18 a été pris le 18 avril 2018. À cette date, l’alinéa 41.2 (16) b) et les paragraphes 41.2 (18) et (19) du Code de la route conféraient un pouvoir réglementaire pour la prescription des exigences applicables aux antidémarreurs. Ce pouvoir réglementaire a été aboli depuis lors^[8].

Or l’article 55 de la Loi de 2006 sur la législation dispose ce qui suit :

Si une disposition d’une loi en application de laquelle est pris un règlement est abrogée sans être remplacée, le règlement cesse d’avoir effet, sous réserve de l’article 51 et du paragraphe 59 (3).

Compte tenu de l’abrogation de l’alinéa 41.2 (16) b) et des paragraphes 41.2 (18) et (19), et compte tenu de l’article 55 de la Loi de 2006 sur la législation, nous avons demandé au ministère s’il existait actuellement un fondement législatif à l’article 12 du Règl. de l’Ont. 287/08.

Dans sa réponse, le ministère a déclaré que, d’après lui, un autre article du Code de la route, à savoir l’article 57 :

[…] était suffisant pour régir ces programmes, y compris l’établissement d’exigences applicables aux dispositifs de verrouillage du système de démarrage.

Nous constatons en effet que le paragraphe 57 (1) du Code de la route autorise la prise de règlements établissant des programmes d’examen de la conduite. Le paragraphe 57 (3), quant à lui, précise que ces programmes peuvent entre autres porter sur « l’installation et […] l’utilisation obligatoires dans un véhicule automobile d’un dispositif tel un dispositif de verrouillage du système de démarrage ». L’alinéa 57 (4) d) autorise la prise de règlements tendant à « établir et régir des programmes d’utilisation de dispositifs de verrouillage du système de démarrage ».

 

 

Selon le Comité, le Code de la route ne confère plus spécifiquement le pouvoir de réglementer les normes régissant l’installation, l’utilisation et l’entretien des antidémarreurs autorisés.

Le Comité recommande par conséquent que le ministère des Transports fasse déposer un projet de loi modifiant le Code de la route de façon à prévoir expressément une habilitation pour l’article 12 du Règl. de l’Ont. 287/08.

En date du 6 novembre 2019, il ne semble pas y avoir eu de modification du Code de la route ni de modification du Règl. de l’Ont. 287/08 à la suite des recommandations du Comité.

Décision de la Cour divisionnaire dans l’affaire Greenpeace Canada c. Minister of the Environment (Ontario)

Il arrive au Comité de produire des rapports sur des décisions judiciaires importantes ayant trait à un règlement. Greenpeace Canada c. Minister of the Environment (Ontario) est une récente décision de la Cour divisionnaire concernant un règlement pris en vertu de la Loi de 2016 sur l’atténuation du changement climatique et une économie sobre en carbone^[9].

Contexte

La Loi de 2016 sur l’atténuation du changement climatique et une économie sobre en carbone, aujourd’hui abrogée, avait été prescrite aux fins de l’article 16 de la Charte des droits environnementaux. L’article 16 dispose qu’il doit être donné avis au public de la proposition d’un règlement qui serait pris en vertu d’une loi prescrite si ce règlement est susceptible d’avoir un effet considérable sur l’environnement. L’article 30 prévoit une exception à l’obligation d’aviser le public lorsque, selon le ministre, les aspects d’une proposition qui sont importants sur le plan environnemental ont déjà été ou doivent être étudiés dans le cadre d’un processus de participation du public qui était (ou est) essentiellement équivalent au processus exigé par la Charte.

Le Règl. de l’Ont. 386/18 : Interdiction d’effectuer des opérations relatives aux quotas d’émission et aux crédits (le « Règlement d’interdiction ») a été pris en vertu de la Loi de 2016 sur l’atténuation du changement climatique et une économie sobre en carbone le 29 juin 2018. Le 6 juillet 2018, le ministère de l’Environnement, de la Protection de la nature et des Parcs a publié dans le Registre environnemental un avis dans lequel il a déclaré s’être appuyé sur l’exception prévue à l’article 30 [traduction] :

[…] parce que le ministre était d’avis que l’élection récente en Ontario constituait un processus de participation du public essentiellement équivalent à celui exigé en vertu de la Charte des droits environnementaux et que les aspects importants du règlement sur le plan environnemental ont été pris en compte pendant ce processus, puisque le gouvernement a pris un engagement électoral clair visant à mettre fin au Programme de plafonnement et d’échange.

Par la suite, la Loi de 2018 annulant le programme de plafonnement et d’échange, adoptée en octobre 2018, a eu pour effet d’abroger la Loi de 2016 sur l’atténuation du changement climatique et une économie sobre en carbone. De plus, elle abolissait certains motifs d’action et de procédure contre la Couronne. Le Règlement d’interdiction a été abrogé le 14 novembre 2018.

Décision de la Cour

La requérante, Greenpeace Canada, sollicitait une décision établissant que le gouvernement n’était pas légitimé à invoquer l’exception prévue à l’article 30 de la Charte des droits environnementaux et avait outrepassé ses compétences en édictant le Règlement d’interdiction de façon non conforme à la Charte. La requérante sollicitait aussi une ordonnance interdisant désormais au ministre d’invoquer les résultats d’une élection générale pour justifier des exceptions à la Charte des droits environnementaux.

Dans une décision partagée (à deux voix contre une), la Cour divisionnaire a refusé d’accorder la mesure sollicitée.

Le juge Myers a déclaré que la mesure demandée au tribunal [traduction] « ne peut être prise en raison de la Loi de 2018 annulant le programme de plafonnement et d’échange et qu’elle serait de toute façon sans effet »^[10]. Il a refusé de se pencher sur le recours à l’exception prévue à l’article 30 de la Charte par le ministère.

Le juge Mew, du même avis que le juge Myers, s’accordait avec lui pour dire que [traduction] « la mesure de redressement déclaratoire sollicitée serait sans effet en droit ». Il a toutefois fait l’observation suivante [traduction] :

Le gouvernement de l’Ontario était tenu de mener une procédure de participation du public avant de promulguer le Règlement d’interdiction mettant fin au programme de plafonnement et d’échange de la province. L’élection ayant eu lieu ne le dégageait pas de cette obligation^[11].

Dans son avis dissident, le juge Corbett a conclu que [traduction] :

[…] l’exception prévue au paragraphe 30 (1) de la Charte des droits environnementaux a été invoquée après la décision d’adopter le Règlement d’interdiction, dans une tentative de contournement des exigences de la Charte, lesquelles n’étaient manifestement pas remplies en l’occurrence. En effet, une élection générale n’est en aucun cas « essentiellement équivalente » au processus de participation du public qu’exige la Charte^[12].

 

 

Annexe A

Article 33 de la Loi de 2006 sur la législation

33. (1) À l’ouverture de chaque session de la Législature, un comité permanent de l’Assemblée est constitué aux termes du présent article. Il peut siéger pendant la session.

(2) Pour l’application du paragraphe (3), il y a renvoi permanent des règlements devant le comité permanent.

(3) Le comité permanent examine les règlements, notamment quant au champ et au mode d’exercice du pouvoir de législation délégué, sans toutefois tenir compte du bien-fondé de la politique ou des objectifs visés par les règlements ou les lois habilitantes. Il étudie toute autre question que lui renvoie l’Assemblée.

(4) Le comité permanent peut interroger tout membre du Conseil exécutif ou le fonctionnaire désigné par le membre relativement à tout règlement pris en application d’une loi qu’il est chargé d’appliquer.

(5) Le comité permanent présente à l’Assemblée, à l’occasion, un rapport faisant état de ses observations, de ses opinions et de ses recommandations.

 

 

Annexe B

Alinéa 108 i) du Règlement de l’Assemblée législative de l’Ontario

108. Dans les 10 premiers jours de session de la Législature, les membres des comités permanents ci-dessous sont nommés, sur motion dont avis doit être donné, pour la durée de la Législature : […]

i. […] Le Comité permanent des règlements et des projets de loi d’intérêt privé […] est également celui que prévoit l’article 33 de la partie III (Règlements) de la Loi de 2006 sur la législation, ayant à ce titre les attributions énoncées dans cet article, à savoir : d’une part, être le comité devant lequel il y a renvoi permanent des règlements; d’autre part, examiner les règlements, notamment quant au champ et au mode d’exercice du pouvoir de législation délégué, sans tenir compte du bien-fondé de la politique ou des objectifs visés par les règlements ou les lois habilitantes, mais en tenant compte des directives suivantes :

(i) les règlements ne doivent pas contenir de dispositions donnant naissance à une nouvelle politique, mais sont restreints à des détails de mise en œuvre de la politique établie par la loi;

(ii) les règlements doivent être strictement conformes à la loi habilitante, en particulier en ce qui a trait à la liberté des personnes;

(iii) les règlements doivent être rédigés en langage clair et précis;

(iv) les règlements n’ont aucun effet rétroactif, sauf autorisation expresse de la loi;

(v) les règlements ne doivent pas exclure la compétence des tribunaux;

(vi) les règlements ne doivent pas imposer de pénalité, de peine d’emprisonnement ou d’autres sanctions;

(vii) les règlements ne doivent pas faire passer sur la personne accusée d’une infraction le fardeau de la preuve de son innocence;

(viii) les règlements ne doivent pas imposer d’impôt (en dehors de fixer le montant des droits payables pour un permis, par exemple);

(ix) ces attributions générales ne doivent pas être utilisées pour établir un tribunal judiciaire ou administratif.

Par ailleurs, le Comité présente à l’Assemblée, à l’occasion, un rapport faisant état de ses observations, de ses opinions et de ses recommandations, comme l’exige l’article 33 de la partie III (Règlements) de la Loi de 2006 sur la législation; toutefois, avant de porter un règlement ou autre texte réglementaire à l’attention de l’Assemblée, le comité donne au ministre ou à l’organisme concernés l’occasion de lui fournir, oralement ou par écrit, les explications qu’ils jugent nécessaires.

 

 

Annexe C

Processus d’examen d’un règlement

Annexe D

Lois en vertu desquelles au moins dix règlements ont été déposés en 2018

 

 

Annexe E

Ministères et bureaux responsables des règlements déposés en 2018 et nombre de règlements relevant de chacun d’eux[13]