2019-Mar-18 Premier Rapport 2019 Standing Committee on Regulations and Private Bills

Le Comité tient à exprimer sa reconnaissance à tous les membres du personnel de l’Assemblée législative qui l’ont épaulé dans son travail. Il remercie en particulier :

· Eric Rennie, greffier du Comité, qui s’est chargé des tâches procédurales et administratives nécessaires à la réalisation du volet de notre mandat se rapportant aux règlements;

· Tamara Hauerstock, membre du Service de recherche de l’Assemblée législative, qui a conseillé le Comité, examiné les règlements faisant l’objet des présentes et préparé un projet de rapport pour le Comité; et Andrew McNaught, membre du Service de recherche de l’Assemblée législative, qui a supervisé l’examen des règlements.

Introduction : Portée du rapport et mandat du Comité

Le Comité présente ce rapport, qui porte sur des règlements déposés en vertu des lois provinciales de janvier à juin 2018 (Règlements de l’Ontario 1/18 à 385/18), aux termes du mandat que lui confient la Loi de 2006 sur la législation et le Règlement de l’Assemblée législative.

En effet, l’article 33 de la Loi (voir l’annexe A) prévoit l’examen par le Comité des règlements pris en application des lois de l’Ontario, ainsi que le renvoi permanent de ces règlements devant lui. Lorsqu’il procède à l’examen des règlements, le Comité doit se pencher sur « [le] champ et [le] mode d’exercice du pouvoir de législation délégué », mais non sur le « bien-fondé de la politique ou des objectifs visés par les règlements ou les lois habilitantes ». Par ailleurs, le Comité est tenu de présenter à l’Assemblée, à l’occasion, un rapport faisant état de ses observations, de ses opinions et de ses recommandations.

En outre, l’alinéa 108 i) du Règlement de l’Assemblée législative (voir l’annexe B) énonce neuf directives que doit suivre le Comité lorsqu’il examine les règlements. Par exemple, la directive 2 prévoit que tout acte de réglementation doit se fonder sur une loi habilitante. Le Règlement prévoit aussi qu’avant de porter un règlement à l’attention de l’Assemblée, le Comité « donne au ministre ou à l’organisme concernés l’occasion de lui fournir, oralement ou par écrit, les explications qu’ils jugent nécessaires ».

Le processus du Comité en ce qui a trait à l’examen des règlements et à la préparation de son rapport est décrit à l’annexe C.

Statistiques

Les statistiques de fin d’année sur les règlements figureront au rapport que produira le comité permanent relatif au dernier semestre de 2018. Y paraîtront notamment un graphique illustrant le nombre de règlements adoptés par année au cours des vingt dernières années, ainsi qu’un tableau indiquant le nombre de règlements adoptés selon leur type (nouveaux, modificatifs, abrogatifs).

Règlement faisant l’objet du rapport

À la suite du premier examen des 385 règlements déposés au premier semestre de 2018, nous avons questionné par écrit trois ministères au sujet de trois règlements. Après avoir étudié les réponses reçues, nous avons décidé de faire rapport sur un règlement, conformément à la deuxième directive du Comité, ainsi libellée :

[L]es règlements doivent être strictement conformes à la loi habilitante, en particulier en ce qui a trait à la liberté des personnes.

Le règlement est traité ci-dessous dans la section portant comme titre le nom du ministère concerné. Il est à noter que nos commentaires et recommandations portent sur des dispositions particulières et non sur le règlement dans son ensemble.

Ministère des Transports

Règl. de l’Ont. 334/18 modifiant le Règl. de l’Ont. 287/08 (Conduct Review Programs) pris en application du Code de la route.

Problème

Le règlement établit des normes et exigences visant les dispositifs de verrouillage du système de démarrage; or le Code de la route n’autorise plus expressément les règlements portant sur cette question. Ce règlement est-il légitime en vertu du Code de la route?

L’article 4 du Règl. de l’Ont. 334/18 abroge et remplace l’article 12 du Règl. de l’Ont. 287/08. Cet article énonce les exigences applicables aux dispositifs de verrouillage d’un système de démarrage, lesquelles comprennent, par renvoi, des normes énoncées dans un document de l’United States National Highway Traffic Safety Administration.

Un dispositif de verrouillage du système de démarrage, ou antidémarreur, est un appareil de mesure de l'alcoolémie de l’air expiré (éthylomètre) qui empêche un véhicule de démarrer lorsqu’il décèle une alcoolémie supérieure à une limite préétablie^{^[1]}.

À l’époque du Règl. de l’Ont. 334/18, le Code de la route autorisait la prise de règlements énonçant des exigences applicables aux antidémarreurs, par l’alinéa 41.2 (16) b) et les paragraphes 41.2 (18) et (19), ainsi libellés :

(16) Le lieutenant-gouverneur en conseil peut, par règlement :

[…]

b) traiter des normes régissant l’installation, le fonctionnement et l’entretien des dispositifs de verrouillage du système de démarrage approuvés pour l’application du présent article et de la partie III.1 de la Loi de 2001 sur les recours civils et exiger des personnes autorisées en vertu du paragraphe (14) qu’elles s’y conforment;

[...]

(18) Les règlements pris en application de l’alinéa (16) b) peuvent adopter par renvoi, en totalité ou en partie, un code, une norme, un protocole, une procédure ou une politique, sous réserve des modifications que le lieutenant-gouverneur en conseil estime nécessaires, et en exiger l’observation.

(19) Le pouvoir d’adopter par renvoi un code, une norme, un protocole, une procédure ou une politique et d’en exiger l’observation qui est prévu au paragraphe (18) comprend le pouvoir de l’adopter dans ses versions successives.

Ces pouvoirs de réglementation ont été abrogés par l’article 7 de la Loi de 2015 modifiant des lois en ce qui concerne le transport, L. O. 2015, chap. 14, entrée en vigueur le 1^er juillet 2018.

L’article 55 de la Loi de 2006 sur la législation dispose ce qui suit :

55. (1) Si une disposition d’une loi en application de laquelle est pris un règlement est abrogée sans être remplacée, le règlement cesse d’avoir effet, sous réserve de l’article 51 et du paragraphe 59 (3).

Compte tenu de l’abrogation de l’alinéa 41.2 (16) b) et des paragraphes 41.2 (18) et (19), et compte tenu de l’article 55 de la Loi de 2006 sur la législation, nous avons demandé au Ministère s’il existait actuellement un fondement législatif à l’article 12 du Règl. de l’Ont. 287/08.

Le Ministère a répondu ce qui suit [traduction] :

Il nous appert que les paragraphes 57 (3) et (4) de la Loi autorisent la mise en place de programmes d’examen de la conduite des antidémarreurs ainsi que la prise de règlements encadrant ces programmes. L’explication s’en trouve en partie dans la modification apportée à l’article 57, qui comprenait l’abrogation de l’article 41.2 […].

Avant l’abrogation de l’article 41.2 de la Loi, les programmes d’antidémarreur étaient autorisés par cet article et par l’article 57. À l’époque, il y avait aussi deux règlements encadrant ce type de programme : le Règl. de l’Ont. 251/02 (aujourd’hui caduc) et le Règl. de l’Ont. 287/08. Seuls l’article 57 et le Règl. de l’Ont. 287/08 sont toujours en vigueur, mais l’article 57 nous paraît suffisant pour encadrer ces programmes, y compris par l’établissement d’exigences applicables aux dispositifs de verrouillage du système de démarrage.

Nous constatons en effet que le paragraphe 57 (1) du Code de la route autorise la prise de règlements établissant des programmes d’examen de la conduite. Le paragraphe 57 (3), quant à lui, précise que ces programmes peuvent entre autres porter sur « l’installation et […] l’utilisation obligatoires dans un véhicule automobile d’un dispositif tel un dispositif de verrouillage du système de démarrage ». L’alinéa 57 (4) d) autorise la prise de règlements tendant à « établir et régir des programmes d’utilisation de dispositifs de verrouillage du système de démarrage ».

Le Ministère a certes fait la démonstration qu’il était habilité à prendre des règlements encadrant des programmes d’examen de la conduite, mais le Comité est d’avis que le Code de la route ne confère plus l’autorisation particulière d’établir par règlement des normes concernant l’installation, l’utilisation et l’entretien d’antidémarreurs approuvés. Les dispositions récemment abrogées du Code de la route autorisaient spécialement ce genre de règlements.

Recommandation

Le Comité recommande que le ministère des Transports prenne des mesures pour présenter un projet de loi modifiant le Code de la route afin de prévoir une autorisation expresse pour l’objet de l’article 12 du Règl. de l’Ont. 287/08.

Suites données aux recommandations formulées antérieurement par le Comité

Un suivi des réponses concernant les règlements ayant fait l’objet des rapports précédents figurera dans le rapport du Comité sur les règlements adoptés au dernier semestre de 2018.

Annexe A

Article 33 de la Loi de 2006 sur la législation

33. (1) À l’ouverture de chaque session de la Législature, un comité permanent de l’Assemblée est constitué aux termes du présent article. Il peut siéger pendant la session.

(2) Pour l’application du paragraphe (3), il y a renvoi permanent des règlements devant le comité permanent.

(3) Le comité permanent examine les règlements, notamment quant au champ et au mode d’exercice du pouvoir de législation délégué, sans toutefois tenir compte du bien-fondé de la politique ou des objectifs visés par les règlements ou les lois habilitantes. Il étudie toute autre question que lui renvoie l’Assemblée.

(4) Le comité permanent peut interroger tout membre du Conseil exécutif ou le fonctionnaire désigné par le membre relativement à tout règlement pris en application d’une loi qu’il est chargé d’appliquer.

(5) Le comité permanent présente à l’Assemblée, à l’occasion, un rapport faisant état de ses observations, de ses opinions et de ses recommandations.

Annexe B

Alinéa 108 i) du Règlement de l’Assemblée législative de l’Ontario

108. Dans les 10 premiers jours de session de la Législature, les membres des comités permanents ci-dessous sont nommés, sur motion dont avis doit être donné, pour la durée de la Législature : […]

i. […] Le Comité permanent des règlements et des projets de loi d’intérêt privé […] est également celui que prévoit l’article 33 de la partie III (Règlements) de la Loi de 2006 sur la législation, ayant à ce titre les attributions énoncées dans cet article, à savoir : d’une part, être le comité devant lequel il y a renvoi permanent des règlements; d’autre part, examiner les règlements, notamment quant au champ et au mode d’exercice du pouvoir de législation délégué, sans tenir compte du bien-fondé de la politique ou des objectifs visés par les règlements ou les lois habilitantes, mais en tenant compte des directives suivantes :

(i) les règlements ne doivent pas contenir de dispositions donnant naissance à une nouvelle politique, mais sont restreints à des détails de mise en œuvre de la politique établie par la loi;

(ii) les règlements doivent être strictement conformes à la loi habilitante, en particulier en ce qui a trait à la liberté des personnes;

(iii) les règlements doivent être rédigés en langage clair et précis;

(iv) les règlements n’ont aucun effet rétroactif, sauf autorisation expresse de la loi;

(v) les règlements ne doivent pas exclure la compétence des tribunaux;

(vi) les règlements ne doivent pas imposer de pénalité, de peine d’emprisonnement ou d’autres sanctions;

(vii) les règlements ne doivent pas faire passer sur la personne accusée d’une infraction le fardeau de la preuve de son innocence;

(viii) les règlements ne doivent pas imposer d’impôt (en dehors de fixer le montant des droits payables pour un permis, par exemple);

(ix) ces attributions générales ne doivent pas être utilisées pour établir un tribunal judiciaire ou administratif.

Par ailleurs, le Comité présente à l’Assemblée, à l’occasion, un rapport faisant état de ses observations, de ses opinions et de ses recommandations, comme l’exige l’article 33 de la partie III (Règlements) de la Loi de 2006 sur la législation; toutefois, avant de porter un règlement ou autre texte réglementaire à l’attention de l’Assemblée, le comité donne au ministre ou à l’organisme concernés l’occasion de lui fournir, oralement ou par écrit, les explications qu’ils jugent nécessaires.

Annexe C

Processus d’examen d’un règlement

[1] Ministère des Transports, Programme d’utilisation d’antidémarreurs.