COMITÉ PERMANENT DES COMPTES PUBLICS
AUDIT DE L’OPTIMISATION DES RESSOURCES : COMMISSION DE L’ÉNERGIE DE L’ONTARIO : SURVEILLANCE DU MARCHÉ ET PROTECTION DES CONSOMMATEURS DE L’ÉLECTRICITÉ
(RAPPORT ANNUEL 2022 DU BUREAU DE LA VÉRIFICATRICE GÉNÉRALE DE L’ONTARIO)
1re session, 43e législature
2 Charles III
ISBN 978-1-4868-8065-2 (Imprimé)
ISBN 978-1-4868-8062-1 [Anglais] (PDF) ISBN 978-1-4868-8064-5 [Français] (PDF) ISBN 978-1-4868-8061-4 [Anglais] (HTML) ISBN 978-1-4868-8063-8 [Français] (HTML)
L’honorable Ted Arnott, MPP
Président de l’Assemblée législative
Monsieur le président,
Le comité permanent des comptes publics a l’honneur de présenter son rapport et de le confier à l’Assemblée.
Le président du comité,
Tom Rakocevic, MPP
Queen's Park
Mai 2024
COMITÉ PERMANENT DES COMPTES PUBLICS
LISTE DES MEMBRES
1re session, 43e législature
TOM RAKOCEVIC
Président
DONNA SKELLY
Vice-présidente
WILL BOUMA FRANCE GÉLINAS
LUCILLE COLLARD LISA MacLEOD
STEPHEN CRAWFORD ROBIN MARTIN
JESS DIXON DAISY WAI
PETER TABUNS a régulièrement remplacé des membres du comité.
TANZIMA KHAN
Greffière du comité
DMITRY GRANOVSKY
Recherchiste
COMITÉ PERMANENT DES COMPTES PUBLICS
LISTE DES MEMBRES SUPPLÉMENTAIRES
1re session, 43e législature
RICK BYERS (le 10 août 2022 – le 29 février 2024)
RUDY CUZZETTO (le 10 août 2022 – le 12 avril 2024)
LOGAN KANAPATHI (le 10 août 2022 – le 12 avril 2024)
LAURA SMITH (le 10 août 2022 – le 12 avril 2024)
Thornhill
LISE VAUGEOIS (le 23 août 2022 – le 29 février 2024)
Table des matières
Secteur de l’électricité de l’Ontario 2
Fixation du prix de l’électricité 2
Objectif et portée de l’audit 3
Problèmes soulevés durant l’audit et auprès du Comité 4
Responsabilisation et transparence 4
Protection des consommatrices et consommateurs et abordabilité de l’électricité 5
Planification énergétique, croissance économique et répercussions environnementales à long terme 6
Liste complète des recommandations du Comité 8
Présentation
Le 16 octobre 2023, le Comité permanent des comptes publics a tenu des audiences publiques sur le document Audit de l’optimisation des ressources : Commission de l’énergie de l’Ontario : surveillance du marché et protection des consommateurs de l’électricité (faisant partie du Rapport annuel 2022 de la vérificatrice générale de l’Ontario).
Le Comité remercie la vérificatrice générale pour son audit. Dans le présent rapport, il présente ses propres conclusions, points de vue et recommandations. Le ministère de l’Énergie et la Commission de l’énergie de l’Ontario sont priés de donner suite à ces recommandations par écrit à la greffière du Comité dans les 120 jours civils suivant le dépôt du rapport auprès du président de l’Assemblée législative, sauf indication contraire.
Remerciements
Le Comité tient à remercier les représentantes et représentants du ministère de l’Énergie et de la Commission de l’énergie de l’Ontario. Il souhaite également souligner la contribution du Bureau de la vérificatrice générale, de la greffière du Comité et du Service de recherche de l’Assemblée législative.
Contexte
La Commission de l’énergie de l’Ontario (CEO) est un organisme de la Couronne chargé de réglementer les secteurs de l’électricité et du gaz naturel dans la province. Ses pouvoirs sont définis dans différents textes de droit, principalement dans la Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario.
La CEO dispose d’un vaste mandat qui lui permet notamment :
· de fixer les tarifs des transporteurs et des distributeurs d’électricité, ainsi que de certaines des installations de production d’Ontario Power Generation (OPG);
· de délivrer des permis à la plupart des acteurs du secteur de l’électricité;
· d’approuver la construction de lignes de transport d’électricité;
· d’approuver les changements de propriété ou de contrôle des sociétés de distribution locales (SDL) et des transporteurs, ou de leurs actifs;
· d’établir des codes qui régissent les acteurs du secteur de l’électricité et d’assurer la conformité à ces codes.
La CEO remplit plusieurs fonctions essentielles, notamment : arbitrage, conformité, mise en application, déclaration du rendement des SDL, création de politiques et surveillance du marché.
Secteur de l’électricité de l’Ontario
C’est le ministère de l’Énergie (le Ministère) qui établit la politique globale du secteur de l’énergie. La CEO, quant à elle, régit le secteur de l’électricité et du gaz naturel en mettant l’accent sur la protection des consommatrices et consommateurs et la viabilité financière du secteur. La Société indépendante d’exploitation du réseau d’électricité (SIERE) gère le marché de gros de l’électricité de la province, dirige l’exploitation du réseau haute tension, et assure la planification du réseau d’électricité. Les producteurs produisent de l’électricité à des fins de vente, tandis que les transporteurs assurent le transport de l’électricité des producteurs aux SDL qui, à leur tour, fournissent de l’électricité aux consommatrices et consommateurs au moyen de lignes basse tension. Les détaillants vendent de l’électricité à des consommatrices et consommateurs aux termes de contrats. Les fournisseurs de compteurs divisionnaires d’unité (FCDU), quant à eux, fournissent des services de compteurs et de facturation aux occupantes et occupants d’immeubles à logements multiples.
Le cadre de planification énergétique à long terme de la province est présenté dans la Loi de 1998 sur l’électricité. Selon cette loi, le Ministère doit publier un Plan énergétique à long terme (PELT) et donner des directives à la SIERE et à la CEO pour assurer la mise en œuvre d’éléments du plan. Le dernier PELT a été publié le 26 octobre 2017.
Fixation du prix de l’électricité
Le prix de l’électricité comprend les coûts de production et de transport, ainsi que de construction et d’entretien des infrastructures. La facture d’électricité type des consommatrices et consommateurs résidentiels et des petites entreprises inclut des frais d’électricité, de livraison et réglementés ainsi que des remises et des taxes.
Les frais d’électricité, qui sont basés sur la consommation, varient selon que la consommatrice ou le consommateur achète l’électricité à une SDL ou dans le cadre d’un contrat signé avec un détaillant. En 2021, la grande majorité (98,7 %) des consommatrices et consommateurs résidentiels et des petites entreprises ont acheté leur électricité auprès d’une SDL. La plupart payaient les tarifs de la grille tarifaire réglementée (GTR) que la CEO fixe une fois par année. Les frais d’électricité comportent deux composantes :
· une composante du marché, qui est fondée sur l’offre et la demande d’électricité;
· un rajustement global (qui englobe la majeure partie des frais d’électricité), correspondant essentiellement à la différence entre le prix courant et les prix garantis qui sont payés aux producteurs contractuels.
Le 1,3 % restant de consommatrices et consommateurs résidentiels et de petites entreprises – qui ont signé un contrat avec un détaillant – ne paient pas les tarifs de la GTR, mais plutôt la tarification que prévoit le contrat, en plus du rajustement global. La CEO ne réglemente pas les tarifs de ces contrats.
Les frais de livraison englobent les coûts d’aménagement et d’entretien des lignes de transport à haute et basse tension. C’est la CEO qui en fixe le montant pour chaque SDL, selon l’âge et l’état de l’équipement, la taille du secteur de service, et l’emplacement géographique ainsi que la densité des consommatrices et consommateurs.
Les frais réglementés servent principalement à couvrir les coûts d’administration du marché de gros de l’électricité et de maintien de la fiabilité du réseau électrique.
Mise en place en novembre 2019, la remise de l’Ontario pour l’électricité (ROE) sert à limiter à 2 % la hausse de la facture annuelle d’électricité des petites consommatrices et petits consommateurs.
Programme de protection contre les frais de distribution (PFD), programmes pour les personnes à faible revenu et subventions
Lancé en 2017, le Programme de protection contre les frais de distribution (PFD) vise à alléger la facture d’électricité des personnes vivant dans des endroits où le tarif de distribution est élevé. Financé par les contribuables, il établit un plafond pour ce type de tarif en fonction des frais de distribution que les usagères et usagers paient chaque mois, et allège la facture quand le tarif y est supérieur. C’est la CEO qui fixe chaque année le plafond, selon les paramètres définis dans les règlements du Programme.
La CEO a aussi créé le Programme d’aide aux impayés d’énergie (Programme AIE) en 2011 et le Programme ontarien d’aide relative aux frais d’électricité (POAFE) en 2016, à l’intention des personnes ayant du mal à payer leur facture d’électricité. Le Programme AIE offre de l’aide financière – sous forme de subventions pour éviter un débranchement – à la clientèle admissible qui remplit certains critères de « faible revenu » et a des factures d’électricité impayées. Les SDL ont un budget dédié au Programme AIE, qui est financé à même les tarifs de distribution et d’autres cotisations. Le POAFE, quant à lui, a pour mission de fournir de l’aide financière continue sous forme de crédits appliqués en réduction de la facture. Avec la pandémie de COVID-19 voilà quelques années, le ministère de l’Énergie a proposé pendant un certain temps le Programme d’aide aux impayés d’énergie en raison de la COVID-19 (Programme AIEC), qui accordait à la clientèle admissible des subventions pour s’acquitter des factures d’électricité qu’elle n’arrivait pas à payer durant la pandémie.
Objectif et portée de l’audit
L’audit avait pour objectif de déterminer si la CEO a mis en place des systèmes et procédures efficaces pour :
· informer les consommatrices et consommateurs et protéger leurs intérêts en ce qui concerne les prix ainsi que la suffisance, la fiabilité et la qualité des services d’électricité;
· favoriser l’efficacité économique, la rentabilité et la pérennité financière du secteur de l’électricité;
· mesurer et rapporter les réalisations de la CEO relatives à son mandat.
L’audit s’est déroulé de janvier à octobre 2022.
Problèmes soulevés durant l’audit et auprès du Comité
Responsabilisation et transparence
Le Comité a parlé d’un rapport que London Economics International (LEI) a récemment préparé pour la CEO, qui visait à analyser et à définir la résilience dans le contexte des changements climatiques et à évaluer les questions stratégiques connexes s’appliquant aux distributeurs d’électricité de l’Ontario. LEI avait recommandé l’adoption de dix mesures pour commencer à assurer la résilience du réseau électrique ontarien aux aléas climatiques. Le Comité a demandé qui était responsable de la mise en œuvre de ces mesures. La CEO a répondu que le rapport de LEI s’inscrivait dans une série de consultations qu’elle avait menées en vue de présenter au ministre de l’Énergie (le ministre) des recommandations sur la résilience, la capacité à répondre aux besoins et la rentabilité du réseau électrique de l’Ontario. Elle a examiné les recommandations de LEI, ainsi que les résultats des autres consultations, et dégagé cinq grands thèmes pour les recommandations destinées au ministre. Les recommandations, soumises au Ministère à la fin du mois de juin 2023, n’avaient pas encore été publiées au moment de l’audience.
En référence à une recommandation du rapport de LEI concernant la résilience des réseaux de transport et de distribution reliés à l’infrastructure essentielle, les membres du Comité ont demandé au Ministère s’il avait un échéancier pour la mise en place d’un programme de résilience. Ce dernier a indiqué que des travaux en ce sens sont déjà en cours, étant donné que les fournisseurs de services publics prévoient l’adoption de technologies de consolidation du réseau et de détection des défaillances dans leurs plans de gestion des actifs.
En novembre 2023, le ministre a envoyé une lettre d’instructions à la CEO l’intimant de publier en ligne son rapport sur la résilience, la capacité à répondre aux besoins et la rentabilité du secteur de la distribution. Il a également appuyé plusieurs mesures présentées dans le rapport, et a demandé à la CEO de commencer à préparer et à mettre en œuvre des politiques exigeant notamment que les SDL évaluent régulièrement les vulnérabilités de leurs réseaux et activités de distribution par temps violent.
Dans son rapport, la vérificatrice a relevé que la structure du capital réputée – dont la CEO tient compte pour déterminer les taux de rendement appropriés des entités à tarifs réglementés – n’avait pas été modifiée depuis plus de 15 ans. À la question de si elle procédait actuellement à une révision de cette structure dans la formule de calcul du taux de rendement des capitaux propres, la CEO a répondu au Comité qu’un examen de la politique sur le coût du capital était prévu dans son plan de travail provisoire pour 2023-2025. C’est à la lumière des résultats de cet exercice en plusieurs phases qu’elle modifiera la structure du capital réputée ou en confirmera la validité, et déterminera la formule de calcul du taux de rendement des capitaux propres à employer pour établir les taux de rendement des entités réglementées, ainsi que la fréquence des examens à venir.
Recommandation du Comité
Le Comité permanent des comptes publics recommande ce qui suit :
- Que le ministère de l’Énergie fasse rapport au Comité permanent des comptes publics sur l’état d’avancement de ses initiatives visant à assurer la résilience du réseau électrique ainsi que sur l’application des recommandations en matière de résilience que la CEO a soumises au Ministère en juin 2023.
Protection des consommatrices et consommateurs et abordabilité de l’électricité
Au chapitre de la protection des consommatrices et consommateurs, le Comité a posé des questions principalement sur la réglementation des actifs servant à la production d’électricité et sur les fournisseurs de compteurs divisionnaires d’unité (FCDU). Comme l’a relevé la vérificatrice, « [l]a CEO n’a aucun pouvoir d’examen et de réglementation à l’égard d’environ 34 % des frais figurant sur une facture résidentielle type[, lesquels] sont en grande partie liés à l’approvisionnement en électricité aux termes de contrats gérés par la Société indépendante d’exploitation du réseau d’électricité (SIERE), sous la direction du ministre ». Par ailleurs, « [l]es frais non réglementés représentent environ 57 % de la portion de la facture correspondant aux frais d’électricité ». Le Ministère s’est fait demander comment il pouvait réglementer le prix de l’électricité pour les consommatrices et consommateurs s’il n’avait aucun contrôle sur la majeure partie des actifs servant à la production d’électricité. Il a répondu au Comité qu’il estime que la SIERE est en mesure de s’occuper avec efficacité et transparence des actifs non assujettis à la CEO. Néanmoins, il demandera conseil au Comité de la transition relative à l’électrification et à l’énergie pour voir quels changements, le cas échéant, il pourrait apporter aux mécanismes de gouvernance et de surveillance des différents mécanismes d’approvisionnement en électricité et de fixation des prix.
Les échanges ont aussi porté sur les FCDU. En réponse au rapport de la vérificatrice, le Ministère a déclaré qu’il « convient qu’il est important d’assurer l’équité et la transparence des prix que doivent payer tous les consommateurs d’énergie, et [qu’]il continuera de travailler en collaboration avec la Commission de l’énergie de l’Ontario et les fournisseurs de compteurs divisionnaires d’unité afin de recueillir les données et les renseignements nécessaires pour effectuer cette analyse et assurer la protection des consommateurs. »
Lors de l’audience, le personnel ministériel a mentionné qu’il avait publié un appel d’offres en vue de réaliser des travaux les deux prochaines années, en collaboration avec la CEO et le secteur des FCDU, pour comprendre l’enjeu que représente l’équité des prix et les mesures de protection des usagères et usagers.
L’abordabilité de l’électricité fut un autre sujet d’intérêt : le Comité a voulu savoir ce que le Ministère faisait pour rendre l’électricité plus abordable pour les consommatrices et consommateurs et les entreprises du secteur privé. Dans sa réponse, ce dernier a surtout parlé de ses deux principaux programmes : la remise de l’Ontario pour l’électricité (ROE), qui réduit de 11,8 % la facture de la clientèle en question, et l’Initiative d’économies d’énergie en milieu industriel (IEEMI), qui permet à de grandes entreprises industrielles de réduire le rajustement global dans leurs factures d’électricité en limitant volontairement leur consommation d’électricité en période de pointe. Le Ministère a aussi indiqué au Comité qu’il avait reçu des commentaires positifs sur l’IEEMI de la part des participantes et participants, et que l’initiative avait contribué à attirer des investissements dans la province.
D’autres questions portaient sur le Programme de protection contre les frais de distribution (PFD). La vérificatrice a relevé que les « consommateurs résidentiels vivant dans certaines régions où les frais de distribution d’électricité sont élevés ne sont pas admissibles à la protection contre les frais de distribution, en raison des critères désuets que comporte ce programme ». Le Comité a soulevé cette incongruité apparente au Ministère, qui a répondu qu’il avait mis en place, par l’intermédiaire de la CEO, des mesures inflationnistes pour ajuster le plafond mensuel de frais de distribution que prévoit le Programme de PFD et l’indexer à l’inflation. Le Ministère examine actuellement les effets des mesures de l’an dernier, et compte continuer de recueillir et d’analyser des données une autre année avant de déterminer s’il y a lieu d’apporter d’autres changements au Programme.
Recommandations du Comité
Le Comité permanent des comptes publics recommande ce qui suit :
- Que le ministère de l’Énergie fasse rapport d’ici un an au Comité permanent des comptes publics sur sa consultation du Comité de la transition relative à l’électrification et à l’énergie en ce qui concerne la gouvernance et la surveillance des différents mécanismes d’approvisionnement en électricité et de fixation des prix.
- Que le ministère de l’Énergie fasse rapport d’ici un an au Comité permanent des comptes publics sur l’analyse de l’équité et des prix des fournisseurs de compteurs divisionnaires d’unité (FCDU).
Planification énergétique, croissance économique et répercussions environnementales à long terme
Les membres du Comité se sont aussi intéressés au Plan énergétique à long terme (PELT) : ils voulaient savoir si ce dernier ferait l’objet d’une audience de la CEO. Le Ministère a indiqué qu’il était encore trop tôt pour le dire, mais a parlé des consultations qu’il a menées en 2021 sur l’approche de planification énergétique à long terme, et des travaux du Comité de la transition relative à l’électrification et à l’énergie. La CEO se fait aussi conseiller en matière de gouvernance par le Comité de la transition relative à l’électrification et à l’énergie, mis sur pied en 2022, qui est chargé de formuler des recommandations à court, moyen et long terme au sujet de la planification de l’électricité en particulier et de l’énergie en général. En ce qui concerne l’idée de cibler l’ensemble des formes d’énergie dans le PELT, le Ministère a déclaré que le Comité se concentrait sur tous les types de carburants dans la province. De plus, le Ministère mène ses propres études et envisage plusieurs options misant sur différentes technologies et sources de carburants lorsqu’il examine les tendances à venir au chapitre de la consommation d’énergie (chauffage résidentiel, adoption de véhicules électriques, rôle de l’hydrogène dans le système, etc.).
En janvier 2024, le Comité de la transition relative à l’électrification et à l’énergie a publié son rapport final, intitulé Perspectives de l’Ontario en matière d’énergie propre. Le ministre a indiqué qu’il prendra connaissance des recommandations du rapport avant d’annoncer, plus tard en 2024, les prochaines mesures visant à intégrer le processus de planification énergétique.
Il a été demandé au Ministère de commenter la valeur économique que le réseau électrique apporte à la province, principalement en ce qui a trait à la croissance du secteur manufacturier. Ce dernier a signalé qu’une hausse de la demande commence à se faire observer dans la province, après plusieurs années de stabilité ou de baisse. C’est ce qui a motivé l’étude Pathways to Decarbonization de la SIERE ainsi que le subséquent Plan de l’Ontario pour un avenir énergétique propre du Ministère. De plus, le Ministère a précisé que le Plan offre un degré de certitude quant aux futurs projets énergétiques, comme certains (p. ex. ceux d’énergie nucléaire) peuvent parfois prendre 10 à 15 ans à se réaliser avec l’évaluation fédérale des répercussions et les consultations communautaires.
Concernant les projets profitant aux collectivités autochtones, le Ministère a mentionné plusieurs projets de partenariat participatif, comme l’installation solaire à Nanticoke, la ligne de transport reliant Bruce à Milton, et la centrale hydroélectrique Peter-Sutherland Senior.
En réponse à une question sur les répercussions environnementales du réseau électrique de l’Ontario, le Ministère a affirmé que 90 % de l’électricité produite dans la province provient de sources sans émissions. Le réseau est donc l’un des plus verts au monde, et attire les investissements de sociétés cherchant à respecter leurs engagements en matière d’environnement.
Nouvelles technologies
Les discussions ont aussi porté sur plusieurs nouvelles technologies, à savoir les petits réacteurs modulaires (PRM) et les véhicules électriques (VE).
Le Comité voulait connaître les échéanciers pour la mise en service du premier PRM commercial; il a été informé que dans le cas du PRM à Darlington, Ontario Power Generation vise une exploitation commerciale en 2029. Ce sont quatre PRM qui sont actuellement dans les cartons pour ce site. De l’énergie nucléaire devrait aussi être produite au site de Bruce Power à Kincardine (maximum de 4 800 MW). Le Ministère a en outre confirmé que la plupart des fournisseurs de la chaîne d’approvisionnement en énergie nucléaire sont présents en Ontario, et que la technologie suscite l’intérêt d’autres provinces et pays.
Un autre sujet de discussion majeur fut l’intégration des VE et la capacité de recharge nécessaire pour une adoption à grande échelle. Le Comité s’est fait dire que, dans l’ensemble, les options de recharge sont en augmentation. Le Ministère a mentionné qu’il avait prié la CEO d’aider les services publics locaux à intégrer les VE en offrant de l’orientation quant aux investissements nécessaires pour répondre à la demande. Par ailleurs, il a indiqué que le gouvernement mène plusieurs initiatives visant à favoriser l’adoption de VE, comme l’installation de bornes de recharge rapide de niveau 3, qui permettent une recharge complète en 30 à 40 minutes. Le Ministère a également mentionné que le gouvernement avait lancé un nouveau système de tarification très faible pour favoriser la recharge de nuit. Le programme a reçu un bon accueil, et le Ministère s’attend à ce que les 59 SDL de l’Ontario offrent ce tarif à leur clientèle d’ici novembre 2023.
La CEO a ajouté qu’elle avait lancé une initiative d’intégration des VE l’an dernier. Dans le cadre de cette initiative, elle a sondé les distributeurs d’électricité et les fournisseurs de services de recharge de VE, et s’est servie des résultats pour guider ses travaux et préparer ses directives au secteur. Elle a ainsi publié un bulletin présentant de l’orientation sur l’offre de nouveaux branchements résidentiels ayant une capacité suffisante pour répondre à la demande de recharge. La CEO travaille également à simplifier le processus de raccordement de nouvelles bornes de recharge dans le cadre de la consultation sur l’examen des ressources énergétiques décentralisées (RED), où elle s’applique à assurer la transmission de données uniformisées et à offrir plus de certitude quant aux coûts et aux échéanciers. En février 2024, le ministre a annoncé qu’en réponse à sa lettre d’instructions, la CEO avait publié la version finale du document Electric Vehicle Charging Connections Procedures visant à faciliter l’installation de nouvelles bornes de recharge et à favoriser l’adoption de VE en Ontario.
Quand il s’est fait demander si le réseau électrique ontarien était préparé à la hausse de la demande qui devrait résulter de l’adoption de VE, le Ministère a expliqué qu’une bonne partie des initiatives existantes servaient cette fin, notamment l’approvisionnement en actifs pour la production et le stockage d’électricité, le renforcement de la capacité de transport, et les avancées technologiques sur le plan de la distribution.
Liste complète des recommandations du Comité
Le Comité permanent des comptes publics recommande ce qui suit :
- Que le ministère de l’Énergie fasse rapport au Comité permanent des comptes publics sur l’état d’avancement de ses initiatives visant à assurer la résilience du réseau électrique ainsi que sur l’application des recommandations en matière de résilience que la CEO a soumises au Ministère en juin 2023.
- Que le ministère de l’Énergie fasse rapport d’ici un an au Comité permanent des comptes publics sur sa consultation du Comité de la transition relative à l’électrification et à l’énergie en ce qui concerne la gouvernance et la surveillance des différents mécanismes d’approvisionnement en électricité et de fixation des prix.
- Que le ministère de l’Énergie fasse rapport d’ici un an au Comité permanent des comptes publics sur l’analyse de l’équité et des prix des fournisseurs de compteurs divisionnaires d’unité (FCDU).