2024-Fév-20 Audit de l’Optimisation des Ressources : Protection de l’escarpement du Niagara (Rapport Annuel 2022 du Bureau de la Vérificatrice Générale de l’Ontario) Comité Permanent des Comptes Publics

Le 5 juin 2023, le Comité permanent des comptes publics a tenu des audiences publiques sur le document Audit de l’optimisation des ressources : protection de l’escarpement du Niagara (faisant partie du Rapport annuel 2022 de la vérificatrice générale de l’Ontario), qui traite d’un processus encadré par le ministère des Richesses naturelles et des Forêts (le « Ministère ») et la Commission de l’escarpement du Niagara (la « Commission »).

Le Comité accueille les observations et recommandations faites par la vérificatrice générale en 2022 et présente ici ses propres constats, points de vue et recommandations. Le Ministère est prié de donner suite à ces recommandations par écrit à la personne occupant la fonction de greffier au Comité dans les 120 jours civils suivant le dépôt du rapport auprès de la présidence de l’Assemblée législative, sauf indication contraire.

Remerciements

Le Comité tient à remercier les représentantes et représentants du Ministère et de la Commission. Il souhaite également souligner la contribution du Bureau de la vérificatrice générale, de la personne occupant la fonction de greffier au Comité et du Service de recherche de l’Assemblée législative.

Contexte

L’escarpement du Niagara est une falaise boisée proéminente qui s’étend (de manière discontinue) sur plus de 1 000 kilomètres au Wisconsin, au Michigan, en Ontario et dans l’État de New York. Dans sa partie ontarienne, cette formation géologique couvre quelque 725 kilomètres, de la rivière Niagara à Tobermory et à l’île Manitoulin. On y trouve la plus grande étendue de forêt continue du Sud de l’Ontario, des terres agricoles, plusieurs types d’habitats rares ailleurs dans le monde et les forêts les plus anciennes de l’Est de l’Amérique du Nord, avec des arbres de plus de 1 500 ans. L’Organisation des Nations Unies a attribué à l’escarpement la désignation de réserve de biosphère pour son importance écologique. Se situent aussi sur l’escarpement les territoires ancestraux et traditionnels de beaucoup de communautés métisses et des Premières Nations.

Jouxtant la région la plus densément peuplée de l’Ontario, l’escarpement est constamment la cible de pressions démographiques et d’aménagement qui mettent à l’épreuve ses ressources et son infrastructure. La vérificatrice souligne que ces pressions, conjuguées à la forte demande pour des activités récréatives et touristiques, mettent en péril l’écosystème naturel de l’escarpement. Le Forum économique mondial estime d’ailleurs que la perte de biodiversité sera l’un des trois pires fléaux planétaires dans la prochaine décennie.

Surveillance et financement

Promulguée en 1973, la Loi sur la planification et l’aménagement de l’escarpement du Niagara (la « Loi ») vise à « préserver le plus possible l’état naturel de l’escarpement du Niagara et des terrains voisins et de n’y permettre que les formes d’aménagement compatibles avec cet état naturel ». (La notion d’aménagement englobe toute modification de l’utilisation de terrains, de bâtiments ou de structures.) C’est le ministère des Richesses naturelles et des Forêts (le « Ministère ») qui est chargé de son application.

C’est aux termes de la Loi qu’a été mis de l’avant le Plan d’aménagement de l’escarpement du Niagara (le « Plan ») pour orienter l’aménagement des terres dans la zone visée par le Plan (la « zone du Plan »), avec comme principal objectif la protection de l’environnement. C’est aussi aux termes de cette loi qu’a été créée la Commission de l’escarpement du Niagara (la « Commission »), un organisme de réglementation ayant pour mandat d’appliquer le Plan. La Commission relève du Ministère, qui approuve son budget et ses niveaux de dotation en personnel et est son unique source de financement.

S’étendant sur 44 017 hectares et comptant 163 parcs et espaces ouverts à des fins de préservation et de loisirs, le Réseau des parcs et des espaces ouverts de l’escarpement du Niagara est coordonné par la province au titre du Plan, lequel exige aussi l’aménagement d’un tracé permanent pour le sentier Bruce le long de l’escarpement. Selon le Plan et la Loi, les activités d’aménagement dans la zone du Plan sont régies par la Commission, qui délivre des permis assortis de conditions d’aménagement et traite les dérogations demandées dans le cadre des projets d’aménagement.

Selon la Loi, le Ministère « doit faire réviser le Plan au même moment où l’examen prévu du Plan de la ceinture de verdure est effectué en vertu de la Loi de 2005 sur la ceinture de verdure, qui doit avoir lieu tous les 10 ans ». (Le prochain examen du Plan d’aménagement de l’escarpement du Niagara devrait débuter en 2025.)

Voici les objectifs du Plan prévus dans la Loi :

· Préserver le caractère historique et le milieu écologique qui sont propres à la région;

· Maintenir et améliorer la qualité et les caractéristiques des cours d’eau naturels et des sources d’approvisionnement en eau;

· Prévoir suffisamment de loisirs de plein air;

· Maintenir et mettre en valeur le caractère unique du paysage de l’escarpement du Niagara;

· Assurer que tous les projets d’aménagement sont compatibles avec l’objet du Plan;

· Fournir au public des moyens d’accès convenables à l’escarpement du Niagara;

· Aider les municipalités à aménager le territoire.

Trois règlements ont été pris en application de la Loi :

· Le Règlement 826, qui détermine quelles portions de la zone du Plan sont comprises dans la zone d’aménagement contrôlée (où un permis de la Commission est exigé pour certains types d’aménagements).

· Le Règlement 828, qui exempte les promoteurs de certaines catégories d’aménagement de l’exigence d’obtenir un permis d’aménagement délivré en vertu de la Loi.

· Le Règlement de l’Ontario 235/10, qui précise les terrains intégrés à la zone du Plan et assujettis à la Loi.

La protection de l’escarpement est une responsabilité que se partagent le Ministère, la Commission et d’autres entités, avec le concours de partenaires en préservation, comme l’organisme à but non lucratif Bruce Trail Conservancy.

Objectif et portée de la vérification

La vérification avait pour objectif de déterminer si la Commission et le Ministère ont mis en place des systèmes et des processus efficaces :

· pour préserver l’intégrité de l’escarpement du Niagara et les terres avoisinantes à titre d’environnement naturel continu, de manière à atteindre l’objet et les objectifs de la Loi sur la planification et l’aménagement de l’escarpement du Niagara et du Plan;

· pour veiller à ce que seuls soient autorisés dans la zone de l’escarpement les aménagements compatibles avec cet environnement, de manière là encore à atteindre l’objet et les objectifs de la Loi et du Plan;

· pour mesurer les progrès réalisés en vue de préserver l’escarpement, de veiller à ce que seuls soient autorisés les aménagements compatibles et d’atteindre les objectifs du Plan, et pour rendre compte publiquement de ces progrès.

La vérification s’est faite de janvier à juillet 2022.

Conclusions de la vérification

Voici certains des constats globaux de la vérificatrice :

La Commission n’a plus de plan stratégique à long terme pour s’acquitter du mandat de protection de l’escarpement tel qu’énoncé dans la Loi; de plus, il n’y a pas suffisamment de paramètres de mesure du rendement et de cibles de rendement pour que l’on puisse déterminer si les objectifs de la Loi et du Plan sont atteints.

Il n’y a plus de surveillance environnementale parce qu’il n’y a pas de personnel, de ressources ou de programmes à la Commission pour évaluer l’état de l’escarpement du Niagara.

Le Ministère et la Commission ne parviennent pas entièrement à exercer le leadership qui s’impose ainsi qu’à fournir les ressources et à prendre les mesures nécessaires pour préserver l’intégrité de l’escarpement du Niagara et des terres avoisinantes à titre d’environnement naturel continu et s’assurer que toute initiative d’aménagement est compatible avec cet environnement.

Problèmes soulevés durant la vérification et auprès du Comité

Le Comité a appris que le Ministère encadre la Loi, les politiques et la Commission. Cette dernière examine avec le Ministère les modifications à apporter aux politiques du Plan, recommande des modifications au ministre et rédige les rapports annuels et les plans d’activités soumis à l’approbation ministérielle. Le Ministère a expliqué que le Plan est un document d’aménagement écologique à grande échelle établissant les désignations de terrains, les critères d’aménagement et les utilisations autorisées dans la zone du Plan.

Un examen coordonné du Plan est effectué tous les 10 ans. Pendant celui de 2017, un groupe a été mandaté de recommander des modifications et des améliorations à apporter au Plan; ce groupe a rencontré les parties prenantes et organisé des séances de consultation pour recueillir les commentaires du public.

Le Ministère a dit que l’examen de 2027 commencera en 2025. Comme lors du précédent examen, la Commission préparera une série de rapports de recherche fondés sur des données au sujet de différentes préoccupations et fera des recommandations à la lumière des résultats de cet exercice. La Commission a indiqué que le prochain examen permettra de réfléchir aux recommandations de la vérificatrice et de procéder à une évaluation cruciale du Plan pour confirmer qu’il est tourné vers l’avenir et reconnaît l’importance et l’histoire de l’escarpement.

Faiblesses du Plan

La vérificatrice a souligné, entre autres, qu’« [a]ux termes de la Loi, l’intégrité de l’escarpement du Niagara et des terres avoisinantes à titre d’environnement naturel continu doit être préservée; or, le Plan d’aménagement de l’escarpement du Niagara ne couvre pas la totalité de l’escarpement. » Ainsi, l’escarpement n’est pas entièrement protégé contre les aménagements incompatibles.

La vérificatrice a aussi indiqué que lors de l’examen du Plan en 2017, la Commission a soulevé des préoccupations au sujet des répercussions négatives pouvant être associées à l’extraction d’agrégats sous la nappe phréatique et recommandé d’interdire les nouvelles exploitations d’agrégats dans la zone du Plan.

Le Comité a posé des questions sur le constat de la vérificatrice générale selon lequel les modifications apportées au Plan en 2017 équivalaient à permettre « de nouvelles exploitations d’agrégats ou l’expansion d’exploitations existantes sur l’escarpement du Niagara, en dépit des répercussions de ces activités sur l’environnement », comme la mise en danger des espèces en voie de disparition et les dommages causés à leurs habitats. Le Ministère a indiqué que lors du prochain examen du Plan, il se penchera sur les passages de la Loi de 2007 sur les espèces en voie de disparition ayant un lien avec le Plan.

Recommandation du Comité

Le Comité permanent des comptes publics recommande ce qui suit :

1. Durant l’examen de 2027 du Plan d’aménagement de l’escarpement du Niagara, le ministère des Richesses naturelles et des Forêts devrait collaborer avec les organismes concernés – notamment, s’il y a lieu, la Commission de l’escarpement du Niagara et le ministère de l’Environnement, de la Protection de la nature et des Parcs – pour :

a) harmoniser les critères des projets d’aménagement compatibles avec la Loi sur la planification et l’aménagement de l’escarpement du Niagara;

b) déterminer si la zone du Plan d’aménagement de l’escarpement du Niagara englobe bien l’intégralité de l’escarpement du Niagara et assez de terres avoisinantes, y compris les caractéristiques du patrimoine naturel;

c) évaluer les répercussions environnementales de l’extraction d’agrégats sur l’escarpement du Niagara ainsi que la recommandation de la Commission d’interdire de nouvelles exploitations d’agrégats et l’expansion d’exploitations existantes sur l’escarpement;

d) déterminer le caractère suffisant du Plan d’aménagement de l’escarpement du Niagara pour protéger les espèces en voie de disparition vivant sur l’escarpement et leurs habitats.

L’efficacité du Plan ne fait pas l’objet d’une surveillance adéquate

La vérificatrice a signalé, entre autres, que la Commission et le Ministère ne disposent pas de paramètres de mesure du rendement et de cibles de rendement suffisants pour pouvoir déterminer si les buts et objectifs de la Loi et du Plan sont atteints.

La Commission a expliqué que le prochain examen du Plan sera l’occasion d’évaluer dans quelle mesure les politiques du Plan concrétisent l’objet et les objectifs du Plan et comblent les lacunes des anciens paramètres de mesure du rendement, ce qui sera bénéfique à la production des rapports.

Le Comité a été informé que le Ministère – en consultation avec la Commission, les municipalités, les parties prenantes et d’autres fidèles partenaires du Plan – continue de faire de la surveillance de l’environnement un élément phare du prochain examen du Plan. La Commission a expliqué que cette surveillance sert à faire un suivi régulier et à rendre compte de l’efficacité du Plan et des politiques pour orienter les modifications.

Le Comité a voulu savoir si la Commission avait commencé à évaluer les effets cumulatifs des approbations de permis d’aménagement sur l’environnement naturel de l’escarpement et à en tenir compte dans le processus d’approbation des permis. La Commission a expliqué que les examens du Plan permettent de faire une rétrospective ainsi que de synthétiser les tendances et de régler les problèmes pouvant découler de ces dernières.

Recommandation du Comité

Le Comité permanent des comptes publics recommande ce qui suit :

2. La Commission de l’escarpement du Niagara devrait :

a) en collaboration avec le ministère des Richesses naturelles et des Forêts, instaurer des paramètres de mesure du rendement et des cibles de rendement ainsi que recueillir des données sur ces paramètres et cibles pour pouvoir déterminer si l’objet et les objectifs de la Loi sur la planification et l’aménagement de l’escarpement du Niagara et du Plan d’aménagement de l’escarpement du Niagara sont respectés;

b) évaluer les effets cumulatifs des approbations de permis d’aménagement sur l’environnement naturel de l’escarpement et en tenir compte dans le processus d’approbation des permis.

Les efforts de préservation de l’escarpement sont insuffisants

Le Comité a posé des questions sur le constat de la vérificatrice selon lequel la Commission n’avait pas préparé de nouveau plan stratégique après celui de 2012 à 2016 et n’avait pas de plan stratégique à long terme lui permettant de s’acquitter de son mandat de protection de l’escarpement prévu par la loi.

La Commission a expliqué être tenue par la loi de préparer un plan d’activités triennal devant être examiné chaque année. Comme celui-ci présente des cibles de rendement opérationnel, elle estime qu’il s’agit d’un plan stratégique. Elle a dit au Comité qu’elle s’engageait à déterminer s’il y a moyen d’incorporer au plan d’activités des améliorations pouvant faire l’objet de rapports publics.

Le Comité a aussi posé des questions sur le constat de la vérificatrice voulant que le Ministère n’ait pas de plan ou de programme pour appuyer le financement requis en vue de mener à bien la mise en place du Réseau des parcs et des espaces ouverts de l’escarpement du Niagara et d’aménager un tracé permanent pour le sentier Bruce. Le Ministère a dit avoir affecté des fonds à cette fin, surtout dans l’optique de réunir des partenaires (ex. : personnes ayant acquis des terrains privés). En outre, du financement émanant de la province, des municipalités et des offices de protection de la nature a servi à améliorer le sentier Bruce.

Recommandation du Comité

Le Comité permanent des comptes publics recommande ce qui suit :

3. La Commission de l’escarpement du Niagara devrait se doter d’un plan stratégique à long terme précisant notamment comment le ministère des Richesses naturelles et des Forêts, la Commission et les offices de protection de la nature travailleront ensemble :

a) à remplir le mandat de protection de l’escarpement du Niagara prévu dans la loi;

b) à mener à bien la mise en place du Réseau des parcs et des espaces ouverts de l’escarpement du Niagara et à aménager un tracé permanent pour le sentier Bruce;

c) à atténuer la crise du logement.

Lacunes entourant l’application du Plan

La vérificatrice a signalé, entre autres, que la Commission examine inutilement des demandes relatives à des activités qui ne requièrent pas de permis d’aménagement, ce qui entraîne un arriéré de demandes de permis à traiter. Elle a aussi découvert que les modifications à apporter au Plan peuvent traîner pendant des années.

Par ailleurs, la vérificatrice a constaté que la Commission ne dispose pas d’un système de gestion de l’information moderne qui lui permettrait d’assurer la mise en œuvre efficace et efficiente du Plan et de réduire l’arriéré des demandes d’aménagement. De plus, le Ministère ne fournit pas suffisamment de ressources financières et humaines à la Commission pour permettre la mise en œuvre efficace et efficiente du Plan et de la Loi.

Le Comité a appris que la Commission mettra en place un système de gestion de l’information moderne qui permettra les soumissions par voie électronique et contribuera à simplifier ses processus d’approbation de permis. La Commission recommande aussi des améliorations législatives et réglementaires pour moderniser davantage les processus.

Le Comité a exprimé des inquiétudes quant à la frustration que le processus d’approbation de permis peut causer aux personnes présentant une demande. Il a avancé qu’il serait possible de réduire le double encadrement, et que si l’on offrait un véritable « guichet unique », ces personnes pourraient soumettre une seule demande, qui serait examinée de manière coordonnée par la Commission, les offices de protection de la nature et les municipalités.

De plus, le Comité s’est enquis des mesures prises pour vérifier minutieusement la conformité des demandes d’aménagement avec la réglementation environnementale avant leur approbation, et a demandé si la Commission avait amélioré son programme de conformité. La Commission a souligné que la conformité occupe une place fondamentale dans ses fonctions législatives et réglementaires, fonction qu’elle partage avec le Ministère.

Le Comité a été informé qu’une hausse marquée du nombre de plaintes pour des contraventions potentielles avait mis de la pression sur les ressources de la Commission, une tendance qui devrait se poursuivre. La Commission a pris plusieurs mesures, notamment en grossissant ses effectifs, en créant un poste saisonnier de spécialiste de la conformité pour les périodes les plus occupées, et en embauchant une personne auparavant spécialiste de la conformité dans la fonction publique de l’Ontario pour mener des inspections de conformité ainsi que conseiller et mentorer le personnel.

Le Comité a aussi posé des questions sur le recouvrement des coûts, puisque la vérificatrice a constaté que la Commission n’exige pas de frais pour les demandes d’aménagement ou d’autres services pour contrebalancer les coûts d’exécution du programme. La Commission a répondu qu’elle cherchera un moyen de recouvrer les coûts, comme la vérificatrice l’a recommandé.

Recommandation du Comité

Le Comité permanent des comptes publics recommande ce qui suit :

4. La Commission de l’escarpement du Niagara devrait :

a) collaborer avec les municipalités, les offices de protection de la nature et les autres organismes concernés pour trouver des moyens d’instaurer un processus d’approbation des permis simplifié reposant réellement sur un « guichet unique » afin qu’il soit possible de présenter une seule demande, qui sera ensuite acheminée rapidement et de façon coordonnée aux organismes partenaires concernés;

b) collaborer avec le ministère des Richesses naturelles et des Forêts pour imposer des droits – selon un principe de recouvrement des coûts – pour les demandes d’aménagement ou d’autres services en vue de financer l’exécution du programme.

Améliorer les procédures relatives aux commissaires

Le Comité a demandé si la Commission répondait aux besoins d’orientation et de formation continue des commissaires, comme le recommande la vérificatrice. Il a aussi mentionné le constat de la vérificatrice selon lequel les nominations de commissaires représentant la population en général ne donnent pas lieu à une représentation équilibrée des régions et des intérêts.

La Commission a expliqué qu’elle actualisait la série de formations destinées aux commissaires et qu’elle ajoutera sur le site Web un portail contenant tout le matériel de formation. Elle vérifie aussi que les commissaires suivent une formation appropriée sur leurs obligations législatives et réglementaires, y compris les conflits d’intérêts et l’intégrité.

Le Comité a posé des questions sur le constat de la vérificatrice voulant que la Commission n’ait pas de politique sur les conflits d’intérêts. En effet, la Commission applique actuellement l’orientation générale sur les conflits d’intérêts de la Loi de 2006 sur la fonction publique de l’Ontario. Elle a indiqué au Comité qu’elle s’engage, d’ici décembre 2023, à bonifier l’orientation et les procédures pour aider la présidence et les commissaires concernant les conflits d’intérêts, comme le recommande la vérificatrice.

Recommandations du Comité

Le Comité permanent des comptes publics recommande ce qui suit :

La Commission de l’escarpement du Niagara devrait avoir une politique et des procédures sur les conflits d’intérêts pour la fonction de commissaire et demander aux personnes occupant cette fonction de remplir chaque année un formulaire de déclaration des conflits d’intérêts.

6. Le ministère des Richesses naturelles et des Forêts devrait collaborer avec la Commission de l’escarpement du Niagara pour chercher, lors de la nomination des commissaires, à mieux équilibrer la représentation des régions et des intérêts parmi les personnes représentant la population en général.

Liste complète des recommandations du Comité

Le Comité permanent des comptes publics recommande ce qui suit :

Durant l’examen de 2027 du Plan d’aménagement de l’escarpement du Niagara, le ministère des Richesses naturelles et des Forêts devrait collaborer avec les organismes concernés – notamment, s’il y a lieu, la Commission de l’escarpement du Niagara et le ministère de l’Environnement, de la Protection de la nature et des Parcs – pour :

a) harmoniser les critères des projets d’aménagement compatibles avec la Loi sur la planification et l’aménagement de l’escarpement du Niagara;

d) déterminer le caractère suffisant du Plan d’aménagement de l’escarpement du Niagara pour protéger les espèces en voie de disparition vivant sur l’escarpement et leurs habitats.

La Commission de l’escarpement du Niagara devrait :

b) évaluer les effets cumulatifs des approbations de permis d’aménagement sur l’environnement naturel de l’escarpement et en tenir compte dans le processus d’approbation des permis.

La Commission de l’escarpement du Niagara devrait se doter d’un plan stratégique à long terme précisant notamment comment le ministère des Richesses naturelles et des Forêts, la Commission et les offices de protection de la nature travailleront ensemble :

a) à remplir le mandat de protection de l’escarpement du Niagara prévu dans la loi;

b) à mener à bien la mise en place du Réseau des parcs et des espaces ouverts de l’escarpement du Niagara et à aménager un tracé permanent pour le sentier Bruce;

c) à atténuer la crise du logement.

La Commission de l’escarpement du Niagara devrait :

La Commission de l’escarpement du Niagara devrait avoir une politique et des procédures sur les conflits d’intérêts pour la fonction de commissaire et demander aux personnes occupant cette fonction de remplir chaque année un formulaire de déclaration des conflits d’intérêts.
Le ministère des Richesses naturelles et des Forêts devrait collaborer avec la Commission de l’escarpement du Niagara pour chercher, lors de la nomination des commissaires, à mieux équilibrer la représentation des régions et des intérêts parmi les personnes représentant la population en général.