Le 14 avril 2021, le Comité permanent des comptes publics a tenu des audiences publiques sur le Rapport spécial 2020 de la vérificatrice générale sur la préparation et la gestion en lien avec la COVID-19 : gestion des situations d’urgence en Ontario – Intervention contre la pandémie.

Le Comité avalise les observations et les recommandations de la vérificatrice générale et présente ici ses propres constats, points de vue et recommandations. Le ministère du Solliciteur général est prié de donner suite à ces recommandations par écrit au greffier du Comité dans les 120 jours civils suivant le dépôt du présent rapport auprès du président de l’Assemblée législative, sauf indication contraire.

Remerciements

Le Comité tient à remercier les représentantes et représentants du ministère du Solliciteur général, du ministère des Services gouvernementaux et des Services aux consommateurs et du Bureau du Conseil des ministres. Il remercie également le Bureau de la vérificatrice générale, le greffier du Comité et le Service de recherche de l’Assemblée législative pour leur contribution aux audiences et à la rédaction du présent rapport.

Contexte

Le Rapport spécial 2020 de la vérificatrice générale sur la préparation et la gestion en lien avec la COVID-19 : gestion des situations d’urgence en Ontario – Intervention contre la pandémie fait partie d’une série de rapports d’audit qui traitent de la lutte provinciale contre de la pandémie. Ce rapport porte essentiellement sur le rôle de Gestion des situations d’urgence (GSUO) dans la lutte contre la COVID-19 et sa participation à celle-ci pour les questions non liées au secteur de la santé, surtout la coordination provinciale. Il est étroitement lié à un autre rapport de cette série sur la planification des éclosions et la prise de décisions qui met l’accent sur l’intervention en cas d’urgence dans le secteur de la santé en Ontario.

La vérificatrice a noté que le travail effectué pour préparer la série de rapports sur la COVID-19 a révélé qu’« il convient de tirer des leçons et de prendre de nouvelles approches et mesures pour aider la province à mieux continuer d’intervenir et à se remettre de cette pandémie et pour mieux se préparer aux futurs événements de ce genre ».

GSUO relève du ministère du Solliciteur général (le Ministère) et est responsable du Plan provincial d’intervention en cas d’urgence (à la différence du ministère de la Santé, qui s’occupe des plans d’intervention en santé). GSUO a deux plans critiques d’intervention en cas d’urgence liés à la COVID-19 : le Plan provincial d’intervention en cas d’urgence (qui sert à coordonner l’intervention provinciale pour toutes les urgences) et le Plan provincial de coordination en cas de pandémie de grippe. Inauguré en 2015 à Toronto, le Centre provincial des opérations d’urgence (Centre de GSUO, ou CPOU) est une installation ultramoderne d’envergure qui comprend une salle des opérations de 82 places dotée d’un panneau mural d’une largeur de 21 mètres qui sert à surveiller en temps réel l’évolution des situations d’urgence dans la province. Le CPOU vise à permettre une intervention provinciale coordonnée face aux urgences et la collaboration avec divers partenaires.

Objectif et portée de l’audit

En 2017, le Bureau de la vérificatrice a mené un audit de la gestion des situations d’urgence en Ontario pour examiner les programmes en la matière de cinq ministères. La pandémie de COVID-19 a frappé l’Ontario au moment où la vérificatrice effectuait un suivi de l’audit de 2017; son travail a donc été élargi pour évaluer la participation de GSUO à la lutte provinciale contre le virus. Plus précisément, la vérificatrice a examiné l’efficacité de la structure de gouvernance de la coordination et de la surveillance de la gestion des situations d’urgence dans la province ainsi que la pertinence de la planification et de la dotation en personnel avant la pandémie.

Dans le cadre de ses travaux, l’équipe d’audit a examiné les rapports antérieurs pertinents, surtout l’état des recommandations, sondé certaines municipalités sur leur expérience pendant la pandémie et interviewé le personnel de GSUO, du Bureau du Conseil des ministres, du Comité du Conseil des ministres pour la gestion des situations d’urgence et d’autres ministères sur la gestion des situations d’urgence et d’autres questions. À la demande de la vérificatrice, un expert-conseil indépendant du domaine de la gestion des situations d’urgence a examiné les mesures prises par les bureaux provinciaux de gestion des situations d’urgence de cinq provinces au cours de la pandémie.

Faits saillants de l’audit

La vérificatrice a conclu que :

« la capacité de l’Ontario à intervenir rapidement et efficacement en cas d’urgence liée à la COVID-19 aurait été nettement mieux appuyée par GSUO si des améliorations proactives et préparatoires avaient été apportées aux plans, politiques et procédures de gestion des situations d’urgence de la province au cours des dernières années, y compris la mise en œuvre de nos recommandations d’audit de 2017 ».

Plus précisément, la vérificatrice a parlé du manque continu de progrès de GSUO dans la mise en œuvre des recommandations de son rapport d’audit de 2017, de la préparation insuffisante à la pandémie actuelle et aux urgences futures ainsi que de l’incapacité de GSUO à lutter contre les futures vagues de la pandémie et urgences. Voici les principaux constats du rapport :

· seules quatre des 36 recommandations formulées par la vérificatrice en 2017 dont GSUO était responsable avaient été intégralement mises en œuvre au moment de l’audit;

· les structures de gouvernance de la gestion des situations d’urgence doivent être renforcées, par exemple en mettant sur pied un comité des sous-ministres pour la gestion de ces situations et en faisant en sorte que le Comité du Conseil des ministres pour la gestion des situations d’urgence soit plus actif;

· après la déclaration de la pandémie, la province a embauché un consultant externe pour créer une nouvelle structure d’intervention en cas de crise afin de faire face à la situation;

· GSUO était en sous-effectif avant la pandémie, ce qui a nui à la coordination provinciale efficace, notamment l’offre de soutien et d’aide ainsi que la transmission de renseignements en temps opportun aux ministères et aux municipalités;

· l’état de préparation de la province aux situations d’urgence doit encore être considérablement amélioré, surtout en ce qui concerne les stratégies de dotation d’appoint (pour faire face à une augmentation inattendue de la demande de main-d’œuvre), les ententes (par exemple, pour l’équipement de protection individuelle [EPI]) et la mise à l’essai des plans d’intervention d’urgence.

Problèmes soulevés durant l’audit et auprès du Comité

Plusieurs problèmes majeurs ont été soulevés dans l’audit et durant les audiences du Comité. Ce dernier estime que ce qui suit est particulièrement digne de mention.

Mise en œuvre des recommandations d’audit de 2017

De nombreuses questions ont été soulevées au sujet du manque continu de progrès de Gestion des situations d’urgence Ontario dans la mise en œuvre des recommandations de la vérificatrice générale contenues dans le rapport d’audit de 2017 sur la gestion des situations d’urgence en Ontario. Le Ministère a affirmé qu’il y avait eu des progrès récents sur le plan de la mise en œuvre et que 10 recommandations avaient été pleinement mises en œuvre au moment de l’audience. Il a assuré au Comité qu’il travaillait à la mise en œuvre des autres recommandations; il a toutefois fait remarquer qu’il faisait face à des défis, comme la pandémie et un certain nombre d’évacuations de Premières Nations en raison de feux incontrôlés et d’inondations. Lorsqu’on lui a demandé un échéancier pour la mise en œuvre des autres recommandations de la vérificatrice, le Ministère a expliqué que le délai variait selon la recommandation. Il s’est engagé à mettre en œuvre toutes les recommandations d’ici 2023 (conformément au mémoire qu’il a présenté au Comité), mais certaines pourraient l’être plus tôt.

Le Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario (le Bureau) a évalué l’état d’avancement de la mise en œuvre des recommandations d’audit de 2017 dans le cadre de son travail de suivi continu. Il a noté qu’en mai 2021, donc après l’audience d’avril 2021, le Ministère avait repoussé la date à laquelle il prévoyait que les autres recommandations seraient mises en œuvre de décembre 2023 à décembre 2025.

Les travaux du Bureau à la suite de l’audience d’avril 2021 ont permis de constater qu’aucune autre recommandation n’avait été pleinement mise en œuvre et que peu de progrès avaient été réalisés pour appliquer les 30 mesures recommandées toujours en suspens.

Recommandation du Comité

Le Comité permanent des comptes publics recommande :

1) Que le ministère du Solliciteur général déploie des efforts concertés afin de mettre rapidement et pleinement en œuvre les recommandations du rapport d’audit de 2017 de la vérificatrice générale sur la gestion des situations d’urgence en Ontario dans les 12 prochains mois.

Rôles, responsabilités et activités

Rôle de GSUO en cas d’urgence

Le rôle de GSUO lors d’une situation d’urgence a suscité beaucoup d’intérêt. Le Ministère a expliqué que le cadre législatif pour la préparation à ces situations et l’intervention lors de celles-ci est la Loi sur la protection civile et la gestion des situations d’urgence. Cette loi exige que les municipalités et les organismes gouvernementaux provinciaux élaborent des procédures et plans de mesures d’urgence. Le Ministère doit avoir un plan pour toutes les situations d’urgence qui comprend la coordination de la gestion provinciale des situations d’urgence. GSUO a préparé le Plan provincial d’intervention en cas d’urgence (PPIU) et est chargé d’aider, de coordonner et de superviser les ministères et les municipalités dans l’élaboration de leurs programmes et plans de mesures d’urgence.

Le Centre provincial des opérations d’urgence (CPOU) joue un rôle plus actif dans la gestion des situations d’urgence. Il sert de quartier général pour la coordination des opérations (connaissance de la situation, échange d’informations et coordination des ressources provinciales). Il est toujours opérationnel et doté en personnel. En cas d’urgence, le rôle de GSUO est double : tenir les cadres supérieures et cadres supérieurs du Ministère au courant de l’état de la situation et de l’intervention en cours, et donner une orientation stratégique aux responsables des opérations du CPOU. Interrogé sur la façon dont il s’est adapté au télétravail des employées et employés du CPOU, le Ministère a répondu que même si la majorité du personnel travaille à distance, il y a toujours des personnes occupant des rôles pivots sur place au CPOU.

Le Comité s’est demandé si la province était bien préparée pour faire face à la pandémie en mars 2020. Le Ministère a insisté sur le fait qu’elle était aussi prête qu’elle pouvait l’être pour cet événement sans précédent. Le Plan provincial d’intervention en cas d’urgence a été actualisé et approuvé à la fin 2019, puis communiqué à tous les sous-ministres. Toutefois, les 444 municipalités n’étaient pas au courant de la mise à jour, puisque comme l’a indiqué la vérificatrice générale dans son rapport d’audit, le plan n’a pas été rendu public alors qu’il aurait dû l’être. Un cycle de vérification de la conformité des plans de continuité des opérations de tous les ministères a été réalisé au début de 2020.

Le Ministère a été interrogé sur l’ampleur des efforts qu’il a dû faire pour collaborer au dernier audit de la vérificatrice générale en temps de pandémie. Le Comité a appris que le Ministère avait affecté un membre de son personnel à la coordination des réponses à donner à environ 25 demandes de renseignements reçues du Bureau de la vérificatrice générale au sujet du rapport spécial. Dans l’ensemble, le Ministère a estimé qu’environ 300 heures de travail (tant du personnel que de la direction) avaient été consacrées à sa coopération à l’audit.

Approvisionnement en fournitures et en technologies de l’information

La participation du Ministère à l’approvisionnement en fournitures a également été débattue, particulièrement en ce qui concerne les prix préétablis pour certains éléments. Le ministère des Services gouvernementaux et des Services aux consommateurs a expliqué qu’avant la pandémie, la province avait conclu des ententes d’achat en bloc et disposait de services communs (c’est-à-dire de services offerts à un groupe d’organisations ayant conclu des contrats dans le secteur hospitalier). À l’interne, le gouvernement avait un fournisseur attitré qui s’était engagé à respecter un barème de prix prédéterminé, mais sans engagement de quantités. Cependant, peu de ces contrats ont été utiles lorsque la COVID-19 a frappé, car les chaînes d’approvisionnement ont été désorganisées, les contrôles aux frontières se sont resserrés et la demande de produits (EPI, entre autres) a nettement dépassé l’offre.

En réponse, le gouvernement a adopté une approche pangouvernementale pour remédier aux pénuries, chaque sous-ministre y ayant participé. Une chaîne d’approvisionnement provinciale intégrée a été mise en place, en fonction de la demande globale estimée pour certains produits. Cette chaîne a beaucoup aidé la province à répondre à la demande en EPI, car elle lui permettait de ne plus compter uniquement sur les livraisons internationales et sa capacité d’entreposage limitée pour s’approvisionner.

Le ministère du Solliciteur général (le Ministère) a également informé le Comité que la province avait acheté DisasterLAN (ou DLAN), un système logiciel de gestion des situations d’urgence en ligne qui peut suivre, signaler et gérer les incidents. La capacité d’entrée de données du système favorise une meilleure gestion des urgences partout en Ontario en matière de surveillance, d’intervention et de rétablissement. Plus précisément, le logiciel améliore la connaissance globale de la situation, fluidifie les demandes de ressources entre les intervenants, aide à la gestion des débris et à l’évaluation des catastrophes, et simplifie les communications d’urgence. Toutefois, au cours de l’audit, la vérificatrice générale a constaté que ce système n’était utilisé à l’interne que par GSUO et le CPOU; il n’a pas été mis en œuvre à l’échelle de la province pour tous les partenaires de gestion des situations d’urgence (ministères, municipalités, gouvernement fédéral, Premières Nations, etc.).

Interrogé au sujet des communications avec les autres provinces, le Bureau du Conseil des ministres a répondu que le gouvernement fédéral avait organisé peu de réunions des greffières et greffiers fédéraux, provinciaux et territoriaux. Les appels entre sous-ministres du fédéral, des provinces et des territoires étaient plus fréquents (toutes les semaines, voire tous les jours).

Recommandations du Comité

Le Comité permanent des comptes publics recommande :

2) Que le ministère du Solliciteur général :

a) adopte les pratiques exemplaires relevées dans d’autres administrations, comme veiller à ce que toutes les parties soient mobilisées et travaillent ensemble au Centre provincial des opérations d’urgence, au besoin, fournir un soutien direct aux municipalités et communiquer des renseignements en temps opportun;

b) détermine les changements nécessaires pour rendre sa structure d’intervention provinciale aussi efficace que possible, et qu’il les mette en œuvre.

3) Que le ministère du Solliciteur général détermine les ressources essentielles nécessaires pour tous les types d’urgence, puis conclue des ententes concernant ces ressources à des taux et dans des quantités préétablis.

Structure organisationnelle et remontée des informations

Le Ministère a été invité à justifier l’approvisionnement à fournisseur unique de 1,6 million de dollars de la secrétaire du Conseil des ministres en services de consultation pour créer une nouvelle structure organisationnelle. Le Comité a appris que pour relever les défis posés par la pandémie, le gouvernement avait dû opérer un changement d’échelle et faire preuve de souplesse. Il lui fallait une structure plus large, l’approche pangouvernementale susmentionnée étant nécessaire pour bien lutter contre la pandémie. Le Bureau du Conseil des ministres a fait remarquer que la nouvelle structure (le Groupe central de coordination, ou GCC) était en adéquation avec le Plan provincial d’intervention en cas d’urgence et complétait l’intervention en cas d’urgence de la province. Toutefois, au cours de l’audit, la vérificatrice générale a examiné la nouvelle structure et noté qu’elle n’est pas conforme au plan d’intervention provincial, car il ne s’agit pas d’une structure de commandement et elle ne suit pas la structure d’intervention standard indiquée dans le plan d’intervention, soit le Système de gestion des incidents (SGI).

Le Bureau du Conseil des ministres a précisé que le GCC permettait d’accélérer le processus décisionnel et de mettre rapidement en œuvre les politiques en donnant aux responsables un accès direct et immédiat aux décideuses et décideurs. Les grands chantiers qui nécessitaient l’apport de plusieurs ministères ont été pilotés par des équipes interfonctionnelles de spécialistes. Les règlements et les décrets d’urgence ont été adoptés avec très peu de battement, les rédactrices et rédacteurs travaillant souvent de nuit.

En réponse aux questions des membres du Comité sur la raison pour laquelle la structure du GCC n’a été finalisée qu’en avril 2020, le Ministère a expliqué qu’il avait fallu beaucoup de temps pour obtenir l’adhésion de tous les ministères et former les équipes interfonctionnelles.

Les membres du Comité se sont également demandé comment les intérêts et les considérations économiques étaient pris en compte par le GCC. Le Bureau du Conseil des ministres a répondu que le ministère des Finances siège au GCC et effectue une analyse économique de toute proposition qui pourrait avoir des conséquences financières négatives.

Lorsqu’on lui a demandé quelles mesures seraient prises pour améliorer la structure de gouvernance et la prise de décisions en matière d’intervention en cas d’urgence à l’avenir, le Bureau du Conseil des ministres a assuré au Comité que le modèle n’est pas statique et qu’il est constamment peaufiné et amélioré. Par exemple, le nombre de tables de concertation est récemment passé de quatre à trois, les responsabilités de la table supprimée (personnel essentiel, emploi de fonctionnaires du secteur parapublic, santé mentale dans la fonction publique de l’Ontario) étant maintenant prises en charge par les ministères concernés. Le Bureau du Conseil des ministres a ajouté que le rapport de situation quotidien de GSUO est largement diffusé dans la fonction publique et est assorti d’un résumé regroupant les commentaires des ministères et organismes concernés sur les questions de l’heure.

Recommandation du Comité

Le Comité permanent des comptes publics recommande :

4) Que le ministère du Solliciteur général examine les pratiques exemplaires d’autres administrations afin d’informer le gouvernement et de lui recommander une structure de gouvernance qui favorise et appuie une surveillance efficace de la gestion des situations d’urgence dans la province et, au besoin et si elle est approuvée, que le Ministère mette en œuvre cette structure.

Effectifs de GSUO, participation des municipalités et soutien

Les membres du Comité ont demandé au Ministère de clarifier la question des effectifs de GSUO. Le Ministère a affirmé que même s’il y avait eu des postes vacants pendant la lutte contre la pandémie, il n’y avait pas eu de sentiment de pénurie de personnel ou d’absentéisme important. Au cours de la pandémie, le Ministère a continué de pourvoir les vacances. À sa connaissance, il n’y a actuellement pas de pénuries importantes ni de nombreuses vacances de poste. Toutefois, le Comité a appris que le Ministère avait réalisé une étude de la dotation en personnel pour accroître les effectifs de GSUO. On y recommandait que GSUO augmente ses effectifs d’au moins 38 équivalents temps plein afin de caler sa dotation en personnel sur le minimum observé chez les organismes semblables.

Le Ministère a déclaré qu’il poursuivait également ses efforts pour combler le manque d’agentes et agents régionaux au service des 444 municipalités de l’Ontario; il demande aux municipalités qui ont des bureaux communautaires de gestion des situations d’urgence d’affecter temporairement des agentes et agents au CPOU. En plus de servir de renfort, ces personnes acquerront de l’expérience.

Le Ministère a également été interrogé sur la participation des municipalités à DLAN, le système informatique provincial susmentionné, et a expliqué que ce système est à la disposition de l’ensemble des coordonnatrices et coordonnateurs municipaux de la gestion des situations d’urgence. Le Ministère n’a pas le pouvoir d’obliger les municipalités à utiliser ce système, mais nombre d’entre elles ont suivi la formation nécessaire et ont utilisé le système pour soumettre des demandes de renseignements. Le Bureau du Conseil des ministres a ajouté qu’il faudrait modifier la loi pour obliger les municipalités à participer au nouveau système. Au cours de l’audit, la vérificatrice générale a noté que seules quelques-unes des 444 municipalités avaient suivi une formation et avaient accès au nouveau système informatique.

Recommandations du Comité

Le Comité permanent des comptes publics recommande :

5) Que le ministère du Solliciteur général mette en œuvre la dotation requise au Bureau provincial de gestion des situations d’urgence et au Centre provincial des opérations d’urgence en fonction des résultats de l’examen récent de la dotation et des besoins des municipalités, y compris les plans de capacité de mobilisation et les équipes spécialisées qui seront utilisées en cas d’urgence.

6) Que le ministère du Solliciteur général examine les pouvoirs du chef de la gestion des situations d’urgence et vérifie si la province est prête à faire face aux situations d’urgence en donnant pouvoir au Bureau de gestion des situations d’urgence de faire respecter toutes les exigences législatives, et qu’il détermine s’il faut modifier la loi.

Liste complète des recommandations du Comité

Le Comité permanent des comptes publics recommande :

2) Que le ministère du Solliciteur général :

b) détermine les changements nécessaires pour rendre sa structure d’intervention provinciale aussi efficace que possible, et qu’il les mette en œuvre.