Le 3 avril 2019, le Comité permanent des comptes publics a tenu des audiences publiques sur l’audit (chapitre 2 du Rapport annuel 2018 de la vérificatrice générale de l’Ontario) des Comptes publics de la province administrés par le ministère des Finances et le Secrétariat du Conseil du Trésor.

Le Comité avalise les observations et les recommandations de la vérificatrice générale et présente ici ses propres constats, points de vue et recommandations. Le Ministère est prié de donner suite à ces recommandations par écrit au greffier du Comité dans les 120 jours civils suivant le dépôt du rapport auprès du président de l’Assemblée législative, sauf indication contraire.

Remerciements

Le Comité souhaite remercier les représentantes et représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor, du ministère des Finances, du ministère de l’Énergie, de l’Office ontarien de financement et de la Société indépendante d’exploitation du réseau d’électricité. Il remercie également le Bureau de la vérificatrice générale, le greffier du Comité et le personnel du Service de recherche de l’Assemblée législative pour leur contribution aux audiences et à la rédaction du présent rapport.

Contexte

Les Comptes publics de l’Ontario pour l’exercice se terminant le 31 mars 2018 ont été préparés sous la direction du ministre des Finances, conformément à la Loi sur l’administration financière, et du président du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). Ils comprennent le rapport annuel de la province, avec ses états financiers consolidés, ainsi que trois volumes complémentaires renfermant de l’information financière supplémentaire.

Les états financiers consolidés de la province relèvent de la compétence du Secrétariat du Conseil du Trésor. Celui-ci doit s’assurer de la fidélité des renseignements présentés, notamment les nombreux montants fondés sur des estimations et le jugement. Le Secrétariat du Conseil du Trésor doit également veiller au maintien de mécanismes de contrôle efficaces – et des procédures à l’appui – pour que les opérations soient autorisées, que les biens soient protégés et que des registres appropriés soient tenus. Il incombe au gouvernement de s’assurer que ces contrôles sont mis en place et que les états financiers consolidés préparés sont exacts et raisonnables.

Objectifs et étendue de l’audit

Le Bureau de la vérificatrice générale (le Bureau) procède à l’audit des états financiers consolidés afin de se prononcer sur la fidélité de leur présentation, sur la présence d’erreurs ou d’omissions graves et sur leur conformité avec les Normes comptables pour le secteur public (NCSP) du Canada. Ces états financiers, ainsi que le rapport indépendant de la vérificatrice générale, sont inclus dans le rapport annuel de la province, de même que la section Étude et analyse des états financiers.

En 2018, la vérificatrice générale a exprimé une opinion sans réserve, ou favorable, à l’égard des états financiers consolidés de 2017-2018, après avoir émis une opinion avec réserve pour les deux exercices précédents. Le Bureau de la vérificatrice a soutenu qu’il était primordial que l’Ontario continue à préparer ses états financiers en conformité avec les Normes comptables pour le secteur public du Canada.

Faits saillants de l’audit

La vérificatrice générale a émis une opinion sans réserve quant aux changements apportés par la province à ses états financiers dans le but de se conformer aux NCSP du Canada. La province a :

· constaté l’intégralité de la moins-value au titre de l’actif de retraite net lié au Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario et au Régime de retraite du Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario;

· exclu les comptes du marché de la Société indépendante d’exploitation du réseau d’électricité (SIERE) de la situation financière consolidée de 2017-2018 et ajusté les soldes correspondants de 2016-2017;

· mis fin à la comptabilisation des activités à tarifs réglementés pour certains soldes.

Comme dans les dernières années, le rapport a souligné qu’il est dans l’intérêt du Secrétariat du Conseil du Trésor, du ministère des Finances et du Bureau de la vérificatrice générale que la province communique des renseignements complets sur le recours aux conseillères et conseillers externes. La Commission d’enquête indépendante sur les finances a également formulé des commentaires à cet égard dans son rapport.

Au début de 2018, le Bureau de la vérificatrice a effectué un audit spécial des états financiers de la SIERE. Il a indiqué avoir rencontré une résistance hors norme de la part du conseil d’administration de la SIERE, celui-ci refusant notamment de lui soumettre une confirmation écrite du rôle et des responsabilités de la SIERE et une lettre d’affirmation de la direction confirmant que la SIERE communique au Bureau tous les renseignements susceptibles d’avoir une incidence sur ses états financiers. Il s’agit de documents standard nécessaires à tous les audits effectués conformément aux Normes canadiennes d’audit. Par conséquent, la vérificatrice générale a publié une déclaration d’Impossibilité d’exprimer une opinion, comme le prévoient ces dernières.

Le Bureau de la vérificatrice a fait état de sa préoccupation constante quant au fardeau croissant de la dette de la province et à l’absence de plan pour le gérer, et a prévenu que la dette totale de l’Ontario pourrait passer à 384,4 G$ en 2020-2021. De plus, il a estimé à 69,4 G$ l’augmentation de la dette nette au courant des trois prochaines années, ce qui porterait le ratio de la dette nette au PIB à 42,1 % (ce dernier se situait à 39,0 % en 2017-2018). La croissance de la dette est attribuable à d’importants déficits de fonctionnement successifs (indicatifs d’un déficit structurel) et de dépenses en immobilisation investies dans les actifs, comme les immeubles, infrastructures et équipements.

Le Bureau de la vérificatrice a fait part de ses constantes inquiétudes au sujet de l’utilisation éventuelle par le gouvernement de traitements comptables prescrits par voie législative (à l’instar des rapports annuels précédents). La vérificatrice générale a souligné que dans ce contexte, le terme « traitement comptable prescrit par voie législative » désigne les situations où le gouvernement adopte une loi ou un règlement visant le recours à une comptabilité qui contrevient aux Normes comptables pour le secteur public (NCSP) du Canada. Selon le rapport, il importe que l’Ontario continue à préparer ses états financiers en conformité avec des normes comptables généralement reconnues – en l’occurrence, les NCSP – afin de préserver la crédibilité et la transparence de l’information financière qu’il publie, et de pouvoir en rendre compte.

Problèmes soulevés dans le cadre de l’audit et auprès du Comité

Plusieurs problèmes ont été soulevés dans le rapport et auprès du Comité. Le Comité estime que les questions suivantes sont particulièrement préoccupantes.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor a déclaré que les états financiers consolidés de la province avaient été préparés conformément aux NCSP du Canada. Les représentantes et représentants du Conseil du Trésor ont expliqué que les Comptes publics de 2017-2018 tiennent compte des recommandations du Rapport annuel 2017 de la vérificatrice générale concernant la moins-value au titre de l’actif net des régimes de retraite et le traitement comptable du Plan pour des frais d’électricité équitables.

Le Conseil du Trésor a affirmé au Comité que nombre des recommandations de la Commission d’enquête indépendante sur les finances s’étaient avérées pertinentes pour la préparation des Comptes publics de 2017-2018. Ses représentantes et représentants ont mentionné deux recommandations en particulier. La première visait l’adoption par la province du traitement comptable proposé par la vérificatrice générale pour tout actif net du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario (RREO) et du Régime de retraite du Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario (RRSEFPO). La seconde portait sur l’adoption du traitement comptable proposé par la vérificatrice générale pour le refinancement du rajustement global (une composante importante du Plan ontarien pour des frais d’électricité équitables). Le Comité a obtenu des conseils de la part de la Commission sur la moins-value au titre de l’actif de retraite net, mais n’a pas reçu de directives sur l’inclusion des comptes du marché de la SIERE. Les rapports précédents de la vérificatrice indiquaient que l’inclusion des comptes du marché de la SIERE dans les états financiers consolidés de la province avait seulement été envisagée pour la comptabilité du Plan pour des frais d’électricité équitables, et que celle-ci contrevenait aux NCSP. Le Conseil du trésor a précisé que ces changements ont joué un rôle déterminant dans l’opinion sans réserve exprimée par la vérificatrice relativement aux Comptes publics de 2017-2018.

Recours aux consultants et consultantes externes

À l’instar des recommandations formulées au chapitre 2 des rapports annuels 2016 et 2017 de la vérificatrice, le rapport de 2018 a souligné qu’il est dans l’intérêt du Secrétariat du Conseil du Trésor, du ministère des Finances et du Bureau de la vérificatrice générale que la province communique des renseignements complets sur le recours aux conseillères et conseillers comptables externes. L’audit avait révélé un conflit d’intérêts inhérent en 2017-2018, exercice où le conseil d’administration de la SIERE avait fait appel aux services du même cabinet d’expertes et experts-comptables, KPMG, tant pour l’audit des états financiers de la société que pour l’obtention d’un avis comptable relativement à la conception et à la mise en œuvre du Plan pour des frais d’électricité équitables élaboré par le gouvernement précédent.

Le Comité a demandé au Secrétariat du Conseil du Trésor et à la SIERE de préciser la façon dont ils tiendront la vérificatrice générale au courant du travail des vérificateurs externes du secteur privé. Le SCT lui a répondu qu’il avait rencontré la vérificatrice générale avant la préparation des Comptes publics de 2017-2018 afin de renforcer la communication et l’échange d’information. De plus, la SCT a affirmé avoir mis en œuvre des directives à l’échelle du gouvernement afin de recueillir des renseignements sur l’embauche de conseillères et conseillers comptables externes. Selon les représentantes et représentants, cette mesure favorise la communication proactive avec le Bureau de la vérificatrice lorsque des ministères, des organismes consolidés et des sociétés de la Couronne proposent d’engager des consultants et consultantes externes pour obtenir des conseils comptables.

Le Comité a également demandé à la SCT comment elle entend gérer les conflits qui découlent du recours au même cabinet d’expertes et experts-comptables pour l’audit de ses états financiers et pour des fins de consultation comptable. La SCT lui a répondu que tout conflit potentiel serait signalé conformément aux exigences en matière de communication continue, et que le Ministère se chargerait de le reconnaître ou de le résoudre.

Le Comité a demandé à la SIERE quelles mesures ont été prises pour favoriser une meilleure coopération avec le Bureau de la vérificatrice. La SIERE a répondu qu’elle s’engageait à communiquer ouvertement avec le Bureau de la vérificatrice et qu’elle comprenait l’obligation de consulter celle-ci. La SIERE a fait savoir au Comité qu’elle avait confié à la vérificatrice générale la vérification de ses états financiers pour l’exercice 2017-2018, et qu’elle avait obtenu une opinion sans réserve. Le Comité a voulu savoir ce qui avait changé concrètement dans la gouvernance de la SIERE. La SIERE a indiqué que la conjoncture externe avait beaucoup évolué, et a invoqué la décision du gouvernement de financer le Plan pour des frais d’électricité équitables à même l’assiette fiscale (et non l’assiette tarifaire).

La vérificatrice générale a expliqué au Comité que parce que les décisions relatives au Plan pour des frais d’électricité équitables avaient été prises directement par l’ancien gouvernement et qu’aucun organisme de réglementation indépendant ne s’était prononcé sur l’incidence du plan sur les tarifs, l’opération aurait, d’après les NCSP, des répercussions réelles sur l’assiette fiscale. Le gouvernement actuel a décidé de bien tenir compte de l’incidence financière continue et annuelle du Plan pour des frais d’électricité équitables dans son traitement comptable.

En outre, la SIERE a déclaré au Comité qu’elle avait, conformément à la recommandation de la vérificatrice générale, exclu la comptabilisation de ses activités à tarifs réglementés de ses conventions comptables. La SIERE a également apporté des changements visant à modifier la présentation de ses états financiers et à corriger le taux d’actualisation utilisé pour évaluer le régime de retraite non agréé de la SIERE et d’autres régimes d’avantages sociaux postérieurs à l’emploi.

Recommandations du Comité

Le Comité recommande ce qui suit :

Que la Loi sur le vérificateur général soit modifiée de manière à ce que

1. les ministères, organismes gouvernementaux et sociétés de la Couronne consolidés dans les états financiers de la province soient tenus de donner un préavis à la vérificatrice générale et de lui demander conseil concernant les cabinets d’expertes et experts-comptables externes qu’ils désirent engager pour commander un audit ou obtenir une consultation comptable;
2. le Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario soit autorisé à rejeter la sélection proposée de cabinets d’expertes et experts-comptables engagés pour réaliser l’audit des états financiers d’organismes et de sociétés de la Couronne consolidés dans les états financiers de la province, ou pour fournir des conseils comptables aux ministères, organismes gouvernementaux et sociétés de la Couronne.

Que la Loi sur le vérificateur général soit modifiée pour conférer au Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario le pouvoir discrétionnaire d’être désigné à titre de vérificateur des états financiers des organismes, organisations et sociétés de la Couronne consolidés dans les états financiers de la province.
Que le Secrétariat du Conseil du Trésor informe les ministères, organismes et sociétés de la Couronne qu’il sera interdit à tout cabinet d’expertes et experts-comptables réalisant l’audit des états financiers d’un ministère, d’un organisme ou d’une société de la Couronne consolidés dans les états financiers de la province et jugé pertinent par le Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario de fournir des conseils comptables ou des services consultatifs de comptabilité au ministère dont l’organisme ou la société de la Couronne relève, au Secrétariat du Conseil du Trésor, ou à tout autre ministère, organisme ou société de la Couronne qui pourrait participer à une opération en personnes apparentées.

Fardeau de la dette

Selon le rapport, la dette nette de l’Ontario était de 323 M$ en 2017-2018 après redressement (prise en compte de l’actif net du RREO et du RRSEFPO ainsi que des coûts projetés du Plan pour des frais d’électricité équitables). Comme on l’indiquait plus tôt, le Bureau de la vérificatrice a estimé à 69,4 G$ l’augmentation de la dette nette au courant des trois prochaines années, ce qui porterait le ratio de la dette nette au PIB à 42,1 % (ce dernier se situait à 39,0 % en 2017-2018). Le rapport soulevait des inquiétudes concernant les conséquences d’un niveau d’endettement élevé sans plan de redressement en place pour entre autres tenir compte du service de la dette (qui gruge le financement des autres programmes), de l’accroissement de la vulnérabilité aux hausses des taux d’intérêt, et du risque de baisse de la cote de crédit (laquelle entraînerait la montée des coûts d’emprunt).

Le Comité a demandé à la province quels étaient ses plans pour gérer le fardeau de la dette et les conséquences potentielles si la dette n’est pas prise en main. Le ministère des Finances a affirmé que le gouvernement en dit beaucoup sur sa stratégie de réduction de la dette dans ses états financiers. Pour ce qui est de la prise en charge du fardeau, les représentantes et représentants ont expliqué que le gouvernement s’y prend par des compromis et par la réalisation en ordre de priorité ou la remise à plus tard de divers investissements. Le Ministère a indiqué au Comité que le gouvernement actuel entend bien se donner une stratégie d’allégement du fardeau de la dette; toutes les dettes doivent être remboursées, autrement les conséquences seront graves pour l’accès futur à aux marchés de capitaux ou les coûts du service de la dette, a-t-on rappelé.

Le Comité s’est interrogé sur la relation entre les agences de notation de crédit et la province. D’après le Ministère, cette dernière collabore avec les agences de notation, qui établissent la cote de crédit en fonction d’une vaste gamme de facteurs, dont les assises économiques, le cadre institutionnel et les résultats financiers. La détermination de la cote de crédit serait aussi un processus continu, a-t-on informé le Comité.

Aux questions de ce dernier sur la dette obligataire de la province pour la fiducie du Plan pour des frais d’électricité équitables, la SIERE a répondu qu’elle continue de composer avec une perte mensuelle entre ce qu’elle doit aux fournisseurs d’énergie et ce qu’elle recouvre auprès des usagères et usagers (en raison de la politique du gouvernement de réduire les factures d’électricité de 25 %). Dans le cadre du Plan pour des frais d’électricité équitables, ce manque à gagner était comblé par la fiducie du Plan, administrée par Ontario Power Generation (OPG); deux titres obligataires ont été émis, à échéance de 15 et de 20 ans respectivement. Avec le nouveau plan, c’est désormais la SIERE qui couvre le manque à gagner à l’aide d’un transfert mensuel du gouvernement provincial. Le Conseil du Trésor a expliqué que les titres émis par la fiducie d’OPG, par l’entremise de la fiducie du Plan pour des frais d’électricité équitables, ne sont pas encore venus à échéance et que d’ici là, le paiement de leur principal et de leurs intérêts va se poursuivre. Les transferts du gouvernement provincial font – et continueront de faire – partie intégrante du plan financier ainsi que du déficit, que finance l’Office ontarien de financement à un taux d’intérêt plus bas que celui de la fiducie du Plan pour des frais d’électricité équitables. Le ministère des Finances a observé que l’emprunt au titre du Plan pour des frais d’électricité équitables était de 2,4 G$ en 2018-2019.

Recommandation du Comité

Le Comité recommande ce qui suit :

Que la province consigne officiellement sa stratégie à long terme de réduction de la dette, qu’elle la communique publiquement et qu’elle la mette à exécution.

Normes comptables prescrites par voie législative

Le rapport révélait que le gouvernement précédent avait passé en 2008, 2009, 2011 et 2012 des lois qui lui permettaient d’établir par règlement des pratiques comptables particulières au lieu d’appliquer sans équivoque des normes comptables indépendantes déjà établies, comme les NCSP du Canada. La vérificatrice n’a eu de cesse d’exprimer ses réserves concernant cet échafaudage par voie législative d’une structure complexe de financement/traitement comptable, au moyen du Plan pour des frais d’électricité équitables, qui évite indûment au gouvernement d’avoir à afficher un déficit annuel ainsi que l’accroissement de sa dette nette.

Le Comité a soulevé la question de l’importance des NCSP du Canada, et s’est fait dire que la province reste ferme dans son intention de préparer ses états financiers conformément aux principes comptables généralement reconnus. Les représentantes et représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor ont expliqué que la Division du contrôleur provincial (DCP) participe activement au processus d’établissement des normes du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public, et ajouté que le Secrétariat a produit dans la dernière année des commentaires et recommandations de prime importance sur des documents visant à modifier les normes, notamment pour l’entrée en vigueur en 2020-2021 de nouvelles normes portant sur les instruments financiers.

Recommandation du Comité

Le Comité recommande ce qui suit :

Que la province modifie le Règlement de l’Ontario 395/11 de la Loi sur l’administration financière, lequel peut permettre et promouvoir l’utilisation de traitements comptables s’éloignant des principes comptables généralement reconnus, et qu’elle modifie la Loi elle-même pour y enchâsser noir sur blanc le fait que les états financiers de la province de l’Ontario sont à préparer en respectant tant la lettre que l’esprit des normes comptables pour le secteur public (NCSP) du Canada.

Généralités

Le volume 2 des Comptes publics de l’Ontario contient divers états financiers, dont les états individuels des organismes gouvernementaux et des entreprises publiques. Le Comité a remis en question le fait que le volume 2 des Comptes publics de l’Ontario pour 2018-2019 n’est plus disponible en format imprimé, et que les états financiers consolidés n’ont pas été versés en ligne.

Recommandation du Comité

Le Comité recommande ce qui suit :

Que la Division du contrôleur provincial (DCP) continue de produire un imprimé, ou fournisse une version de remplacement en ligne, des états financiers qui formaient anciennement le volume 2 des Comptes publics de l’Ontario et qu’elle rende le tout accessible sur le Web en même temps que le dépôt annuel des Comptes publics. La version de remplacement en ligne devrait énumérer toutes les entités dont les états financiers sont consolidés dans ceux de la province, et fournir un lien électronique vers leurs états financiers respectifs.

Liste des recommandations du Comité

Le Comité recommande ce qui suit :

Que la Loi sur le vérificateur général soit modifiée de manière à ce que

a) les ministères, organismes gouvernementaux et sociétés de la Couronne consolidés dans les états financiers de la province soient tenus de donner un préavis à la vérificatrice générale et de lui demander conseil concernant les cabinets d’expertes et experts-comptables externes qu’ils désirent engager pour commander un audit ou obtenir une consultation comptable;

b) le Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario soit autorisé à rejeter la sélection proposée de cabinets d’expertes et experts-comptables engagés pour réaliser l’audit des états financiers d’organismes et de sociétés de la Couronne consolidés dans les états financiers de la province, ou pour fournir des conseils comptables aux ministères, organismes gouvernementaux et sociétés de la Couronne.

Que la Loi sur le vérificateur général soit modifiée pour conférer au Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario le pouvoir discrétionnaire d’être désigné à titre de vérificateur des états financiers des organismes, organisations et sociétés de la Couronne consolidés dans les états financiers de la province.
Que le Secrétariat du Conseil du Trésor informe les ministères, organismes et sociétés de la Couronne qu’il sera interdit à tout cabinet d’expertes et experts-comptables réalisant l’audit des états financiers d’un ministère, d’un organisme ou d’une société de la Couronne consolidés dans les états financiers de la province et jugé pertinent par le Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario de fournir des conseils comptables ou des services consultatifs de comptabilité au ministère dont l’organisme ou la société de la Couronne relève, au Secrétariat du Conseil du Trésor, ou à tout autre ministère, organisme ou société de la Couronne qui pourrait participer à une opération en personnes apparentées.
Que la province consigne officiellement sa stratégie à long terme de réduction de la dette, qu’elle la communique publiquement et qu’elle la mette à exécution.
Que la province modifie le Règlement de l’Ontario 395/11 de la Loi sur l’administration financière, lequel peut permettre et promouvoir l’utilisation de traitements comptables s’éloignant des principes comptables généralement reconnus, et qu’elle modifie la Loi elle-même pour y enchâsser noir sur blanc le fait que les états financiers de la province de l’Ontario sont à préparer en respectant tant la lettre que l’esprit des normes comptables pour le secteur public (NCSP) du Canada.
Que la Division du contrôleur provincial (DCP) continue de produire un imprimé, ou fournisse une version de remplacement en ligne, des états financiers qui formaient anciennement le volume 2 des Comptes publics de l’Ontario et qu’elle rende le tout accessible sur le Web en même temps que le dépôt annuel des Comptes publics. La version de remplacement en ligne devrait énumérer toutes les entités dont les états financiers sont consolidés dans ceux de la province, et fournir un lien électronique vers leurs états financiers respectifs.