Projet de remise en état de la centrale nucléaire de Darlington (section 3.02 du Rapport annuel 2018 de la vérificatrice généra

COMITÉ permanent des comptes publics

Projet de remise en état de la centrale nucléaire de Darlington

(RAPPORT ANNUEL 2018 DU BUREAU DE LA VÉRIFICATRICE GÉNÉRALE DE L’ONTARIO, SECTION 3.02)

1^re session, 42^e législature
68 Elizabeth II

L’honorable Ted Arnott
Président de l’Assemblée législative

Monsieur le président,

Le comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son rapport et de le confier à l'Assemblée.

La présidente du comité,

Catherine Fife

Queen's Park
Décembre 2019

COMITÉ permanent des comptes publics

LISTE DES MEMBRES

1^re session, 42^e législature

(dès le 28 octobre 2019)

catherine fife

Présidente

france gÉlinas

Vice-présidente

jill andrew goldie ghamari

Toby barrett norman miller Parry Sound–Muskoka

stan cho
Willowdale michael parsa

stephen crawford nina tangri

*john fraser

* michael gravelle a été remplacé par JOHN FRASER le 31 octobre 2019.

PETER TABUNS a régulièrement été membre suppléant du comité.

Christopher tyrell

Greffier du comité

IAN MORRIS

Recherchiste

COMITÉ permanent des comptes publics

LISTE DES MEMBRES

1^re session, 42^e législature

(du 28 novembre 2018 au 28 octobre 2019)

catherine fife

Présidente

Peggy sattler

Vice-présidente

Toby barrett christina maria mitas

goldie ghamari suze morrison

michael gravelle michael parsa

Jim mcdonell kinga surma

norman miller

Parry Sound–Muskoka

Christopher tyrell

Greffier du comité

IAN MORRIS

Recherchiste

Table des matières

Introduction 1

Remerciements 1

Contexte 1

Objectif de l’audit 2

Faits saillants de l’audit 2

Problèmes soulevés durant l’audit et auprès du Comité 3

Offre et demande en métiers spécialisés, et gestionnaires expérimentés 3

Rendement et bénéfices des entreprises 4

Performance en matière de sécurité 5

Coût des travaux préalables 7

Liste complète des recommandations du Comité 9

Introduction

Le 10 avril 2019, le Comité permanent des comptes publics a tenu des audiences publiques sur l’audit du Projet de remise en état de la centrale nucléaire de Darlington (section 3.02 du Rapport annuel 2018 de la vérificatrice générale).

Le Comité avalise les observations et les recommandations de la vérificatrice générale et présente ici ses propres constats, points de vue et recommandations. Ontario Power Generation (OPG) et le ministère de l’Énergie, du Développement du Nord et des Mines sont priés de donner suite à ces recommandations par écrit au greffier du Comité dans les 120 jours civils suivant le dépôt du rapport auprès du président de l’Assemblée législative, sauf indication contraire.

Remerciements

Le Comité remercie les personnes qui représentent OPG et le Ministère. Il remercie également le Bureau de la vérificatrice générale, le greffier du Comité et le personnel du Service de recherche de l’Assemblée législative de leur contribution aux audiences et à la rédaction du présent rapport.

Contexte

OPG produit environ la moitié de l’électricité de la province, essentiellement dans 66 centrales hydroélectriques et deux centrales nucléaires : la centrale de Darlington, située à Clarington (70 km à l’est de Toronto), et la centrale de Pickering, située à Pickering (immédiatement à l’est de Toronto). La centrale de Darlington est entrée en service en 1990 et comprend quatre réacteurs nucléaires. Elle produit généralement plus de 15 % de l’électricité utilisée en Ontario.

En 2006, sous la direction du gouvernement ontarien, OPG a commencé à évaluer la faisabilité de remettre en état les quatre réacteurs nucléaires de la centrale de Darlington, la durée de vie utile de ceux-ci devant prendre fin au début des années 2020. En janvier 2016, soit environ cinq mois après la nomination d’un nouveau président et chef de la direction, OPG a annoncé publiquement qu’elle était prête à exécuter le Projet de remise en état de la centrale nucléaire de Darlington, estimant qu’il allait :

· coûter 12,8 milliards de dollars, soit des coûts estimatifs de 10,8 milliards et un montant pour éventualités de 2 milliards pour couvrir le coût des risques additionnels liés au projet;

· s’étendre sur 10 ans (d’octobre 2016 à février 2026) pour les principaux travaux de remise en état;

· prolonger la durée de vie utile des quatre réacteurs nucléaires de la centrale de Darlington jusqu’en 2055 environ.

OPG a confié la majorité des travaux de remise en état des réacteurs nucléaires à des entreprises externes, dont la coentreprise constituée de SNC-Lavalin Nuclear Inc. et d’AECON Construction Group Inc. Au 30 juin 2018, environ 980 équivalents temps pleins d’OPG et 1 500 membres du personnel de ces entreprises travaillaient sur le projet.

Avant de remettre en état la centrale de Darlington, OPG devait obtenir l’approbation réglementaire de la Commission canadienne de sûreté nucléaire, une agence fédérale indépendante qui réglemente la production et l’utilisation de l’énergie nucléaire au Canada. OPG devait identifier les écarts potentiels entre les opérations de la centrale de Darlington à ce moment-là et les normes et pratiques modernes en matière de sécurité, et élaborer un plan pour les combler.

Objectif de l’audit

L’objectif de l’audit était de déterminer si OPG a mis en place des systèmes et procédures efficaces pour :

• planifier et exécuter le Projet de remise en état de la centrale nucléaire de Darlington de manière rentable et en temps opportun, conformément à la législation et aux normes applicables;

• gérer et surveiller l’état d’avancement et le rendement du projet, et en rendre compte publiquement, afin de protéger les intérêts de la population ontarienne.

Faits saillants de l’audit

Les travaux entamés avant janvier 2016 ont posé d’importants défis à OPG et entraîné des dépassements de coûts et des retards. OPG a cependant appliqué les leçons tirées au reste des travaux et à l’estimation de leur coût et de leur durée, estimation qu’elle a basée sur des renseignements crédibles et des hypothèses raisonnables. Le choix de la plupart des entreprises découle d’un processus d’approvisionnement équitable et transparent. OPG a mis en place une structure de responsabilisation claire pour veiller à ce que les conditions contractuelles et les normes législatives sur la santé et l’environnement soient appliquées par le personnel et les entreprises, et à ce que l’exécution des travaux soit soumise à une surveillance et à un suivi approprié et en temps opportun. Les échéanciers et les coûts font régulièrement l’objet d’une gestion, d’un suivi et de rapports publics, et des mesures correctives sont prises au besoin.

Toutefois, compte tenu de la complexité du projet et des risques associés aux travaux à venir, l’incertitude demeure quant au respect du délai et du budget d’exécution. Par conséquent, OPG doit rester diligente jusqu’à la fin des travaux pour éviter ou atténuer les risques.

Problèmes soulevés durant l’audit et auprès du Comité

Les sections qui suivent décrivent d’autres problèmes importants soulevés durant l’audit et auprès du Comité.

Offre et demande en métiers spécialisés, et gestionnaires expérimentés

Pendant plusieurs années – alors que la remise en état de la centrale nucléaire de Bruce aura commencé et que celle de la centrale de Darlington ne sera pas encore terminée –, OPG aura de la difficulté à trouver des gens de métiers spécialisés, notamment en chaudronnerie (enlèvement et installation de composantes de réacteurs nucléaires).

Par ailleurs, OPG estime que plus de 30 % des gestionnaires et la quasi-totalité des cadres de son groupe de remise en état de la centrale de Darlington seront admissibles à la retraite d’ici 2025 (c’est-à-dire avant la fin du projet).

En réponse aux recommandations de la vérificatrice générale, OPG a souligné avoir établi, en collaboration avec l’EPSCA (Electrical Power Systems Construction Association) et Bruce Power, des prévisions pour la demande dans chaque métier spécialisé du secteur nucléaire, et ajouté qu’elle tiendrait à jour les modèles sur l’offre et la demande pour les métiers spécialisés essentiels.

OPG a ajouté qu’elle surveillait aussi les répercussions sur l’offre et la demande des projets d’infrastructures non nucléaires en Ontario et ailleurs, et qu’elle se renseignait auprès des associations sectorielles à ce sujet. Elle a reconnu que le manque de gens spécialisés se ferait surtout sentir dans le domaine de la chaudronnerie. Pour remédier à ce problème, OPG a lancé un programme de préapprentissage afin d’accélérer la formation de 100 chaudronniers et chaudronnières en 2019 et entrepris de superviser les engagements d’apprentissage des fournisseurs, entre autres choses.

OPG, Bruce Power et l’EPSCA ont mis en place une initiative conjointe pour veiller au partage de l’information sur les métiers spécialisés et à l’élaboration collaborative de prévisions et de stratégies sur les ressources. OPG a simplifié le processus d’obtention des cotes de sécurité et mis en place des programmes de formation conjoints pour optimiser les capacités de l’effectif.

Tôt dans la planification du projet, OPG a mentionné le risque associé au recrutement de gens de métiers spécialisés et s’affaire depuis 2015 à mettre en place des moyens pour atténuer ce risque, notamment par :

· une sensibilisation importante de tous les ordres de gouvernement et établissements de formation;

· un partenariat avec Compétences Ontario, le Collège Durham, General Motors et divers ministères provinciaux et fédéraux pour attirer et former des gens de métiers spécialisés dans l’industrie nucléaire;

· une collaboration avec les acteurs provinciaux et nationaux pour faciliter le recrutement en période de pointe en faisant appel à des chaudronniers et chaudronnières de l’étranger.

OPG a également élaboré et mis en place des programmes de planification de la relève et de perfectionnement. Elle s’inspire de diverses pratiques exemplaires du secteur pour planifier adéquatement la relève, aussi bien des gestionnaires que des cadres. Pour plusieurs postes, le processus fait également appel à des entités commerciales d’OPG extérieures au projet. De la relève a été trouvée pour tous les postes clés de gestionnaires et de cadres et pour les postes nécessitant des compétences spécialisées ou une grande expérience.

OPG envisage également de recruter à l’externe pour certains postes, et pourrait même dans certains cas préférer une candidature externe à une candidature interne.

Chaque personne pressentie pour faire partie de la relève a un plan individuel qui définit la formation et le perfectionnement nécessaires à sa préparation et à sa réussite. OPG a également amélioré le processus de planification de la relève pour éviter que la même personne soit pressentie pour différents postes. Ce processus se poursuivra tout au long du projet et tiendra compte des changements organisationnels occasionnés par la transition de la remise en état de l’unité 2 aux autres travaux de remise en état.

Recommandations du Comité

Le Comité recommande ce qui suit :

1. OPG doit régulièrement mettre à jour ses prévisions sur les métiers spécialisés dans lesquels il pourrait y avoir une pénurie de main-d’œuvre pendant la durée du projet.

2. OPG doit continuer à s’inspirer des pratiques exemplaires du secteur pour mettre en place des programmes de planification de la relève adéquats pendant la durée du projet.

Rendement et bénéfices des entreprises

La vérificatrice générale a constaté que les coûts d’OPG ont augmenté parce que cette dernière a épaulé plus que prévu les entreprises au rendement insatisfaisant, mais que cet accroissement des coûts n’est pas pris en compte dans le versement des bénéfices à ces entreprises. Pour assurer le respect des délais et du budget, OPG a dû apporter aux entreprises une aide supérieure aux estimations initiales (notamment en supervision ou en gestion). Au 30 juin 2018, OPG estimait que les dépenses de surveillance et de soutien dépasseraient de près de 50 millions de dollars les premières estimations (somme qui inclut les coûts associés à l’aide supplémentaire apportée aux entreprises). Cependant, OPG n’a pas tenu compte de ces coûts additionnels lorsqu’elle a déterminé le montant des bénéfices à verser aux entreprises.

En réponse aux recommandations de la vérificatrice générale, OPG a souligné qu’elle collabore avec ses fournisseurs au moyen de diverses ententes :

· lorsqu’OPG, en tant que propriétaire, doit superviser l’exécution des tâches par les fournisseurs pour s’assurer que les services respectent les modalités contractuelles, l’échéancier, le budget, les normes de sécurité et les exigences de qualité, elle envoie une équipe de supervision sur les lieux d’exécution afin de favoriser la transparence, la précision et l’efficacité des communications;

· dans les rares cas où OPG croit qu’elle dispose de l’expertise nécessaire à l’interne (ex. des connaissances propres à une centrale), elle aide directement l’entreprise.

OPG a indiqué qu’en tant que propriétaire, c’est elle qui, finalement, est responsable du projet et que dans certains cas, aider directement une entreprise est la façon la plus prudente et la plus rentable de gérer les risques. Elle fait le suivi des coûts associés à l’aide fournie et se réserve le droit, par contrat, de recouvrer ces sommes ultérieurement.

Un groupe a été formé pour gérer les contrats du projet; il s’occupe proactivement des questions de nature commerciale, notamment :

· en administrant et en exécutant les contrats selon les modalités convenues;

· en effectuant les audits après paiement;

· en recouvrant les coûts conformément aux dispositions contractuelles;

· en préparant, en négociant et en publiant les modifications de contrat.

Recommandation du Comité

Le Comité recommande ce qui suit :

3. OPG doit continuer à faire le suivi des coûts associés à l’aide apportée aux entreprises et conserver le droit par contrat de recouvrer ces sommes ultérieurement.

Performance en matière de sécurité

La vérificatrice générale a constaté qu’aucun membre du personnel n’a subi de blessures graves. Toutefois, OPG n’a pas atteint ses cibles en matière de sécurité et pourrait être plus proactive dans ses efforts. Même si la gravité des incidents de sécurité est faible (c’est-à-dire qu’aucun membre du personnel blessé n’a dû s’absenter du travail pendant plus d’une journée), leur fréquence est restée à peu près inchangée, soit environ 0,5 incident par 200 000 heures de travail, de 2016 à la première moitié de 2018. Cela dépasse les cibles d’OPG, fixées à 0,24 en 2016 et à 0,37 en 2017 et 2018. OPG a enquêté sur chaque incident, mais pourrait en faire plus pour éviter la récurrence de certains d’entre eux (ex. outil utilisé en hauteur qui tombe près d’une personne).

En réponse aux recommandations de la vérificatrice générale, OPG a souligné qu’elle continue d’avoir à l’interne une bonne pratique de signalement des incidents de sécurité : ceux de faible gravité sont toujours repérés, signalés et situés dans une tendance. OPG utilise un indicateur avancé proactif (pour ce que la vérificatrice générale qualifie d’« incidents évités de justesse ») afin d’évaluer les signes avant-coureurs de possibles incidents de sécurité. Elle a modifié son processus d’établissement des tendances sur les incidents de sécurité; depuis 2018, elle les établit mensuellement (plutôt que trimestriellement) afin de mieux contrer les tendances émergentes.

Après avoir analysé tous les incidents de sécurité de 2018 pour évaluer l’efficacité des mesures correctives, OPG a dressé les constats suivants :

· travail en hauteur : après la mise en œuvre de mesures pour corriger une tendance défavorable en 2017, le nombre d’incidents présentant un potentiel maximum raisonnable de préjudices (MRPH) élevé est passé de huit en 2017 à un en 2018;

· manutention des matériaux : après la mise en œuvre de mesures correctives découlant d’une autoévaluation réalisée en réaction à une tendance défavorable en mars 2018, le nombre d’incidents de faible gravité liés à la manutention de matériaux au cours des 12 mois précédents est passé de 25 à 15;

· chute d’objets : après la mise en œuvre de mesures pour corriger une tendance défavorable en 2017, le nombre d’incidents présentant un MRPH est passé de 5 en 2017 à 2 en 2018.

OPG collabore avec ses fournisseurs pour veiller à la mise en place de mesures correctives rigoureuses et garantir, en présence de conditions dangereuses, un suivi, une mise en tendance, une enquête et une réaction appropriés. OPG surveille également les mesures correctives de ses fournisseurs pour s’assurer qu’elles favorisent la sécurité dans l’exécution du projet. Elle a affirmé qu’elle continuerait à prendre des mesures en cas de diminution de la performance des fournisseurs en matière de sécurité.

La pause-sécurité (suspension des travaux) de 2017 visait à rappeler à tout le personnel des fournisseurs l’importance des bonnes pratiques en matière de sécurité; elle a été appliquée conjointement par OPG, ses fournisseurs et les experts de l’industrie.

En 2019, OPG a adopté un nouvel indicateur de sécurité avancé pour l’application en temps opportun de mesures correctives en matière de sécurité afin de mesurer l’exécution des mesures correctives prises après des incidents de gravité élevée. Elle a reconnu que les blessures aux mains et aux yeux constituaient une part importante des événements nécessitant une intervention médicale en 2018; elle a donc introduit proactivement de nouvelles normes quant aux masques et aux gants à porter pour certains travaux.

Les processus d’enquête sur les incidents de sécurité et de mise en œuvre d’actions correctives d’OPG sont continuellement évalués et restent conformes aux pratiques exemplaires de l’industrie, notamment l’analyse des causes communes.

Recommandations du Comité

Le Comité recommande ce qui suit :

4. OPG doit continuer à surveiller et à analyser les incidents de sécurité afin d’en cerner les causes communes, de mieux réagir aux tendances émergentes, d’évaluer l’efficacité des mesures correctives, d’appliquer les leçons apprises pendant la durée du projet et d’introduire de nouveaux indicateurs de sécurité, au besoin.

5. OPG doit faire régulièrement le point sur les normes de sécurité et les pratiques exemplaires de l’industrie avec ses fournisseurs pour rappeler à tout leur personnel l’importance des bonnes pratiques de sécurité.

Coût des travaux préalables

Avant d’entamer les principaux travaux de remise en état des quatre réacteurs nucléaires, OPG a dû procéder à 18 travaux préalables. La vérificatrice générale a constaté qu’on s’attend à ce que le coût total de ces travaux dépasse de plus de 725 millions de dollars (plus de 75 %) les estimations initiales, et à ce qu’ils se terminent plus tard que prévu. De ce dépassement de coût important, environ 345 millions ont déjà été inclus dans l’estimation totale des coûts du projet (12,8 milliards) annoncée publiquement par OPG en janvier 2016 (la plus grande partie du dépassement restant étant couvert par le montant pour éventualités du projet). Voici les principales causes du dépassement de coût, selon la vérificatrice générale :

· les estimations initiales du coût et de la durée des travaux préalables utilisées par OPG n’étaient pas fondées sur une compréhension détaillée de la complexité et des exigences techniques du projet;

· OPG n’a pas tenu compte correctement des risques connus pour établir les montants pour éventualités liés aux travaux préalables;

· certaines entreprises ont été choisies surtout en fonction du prix de leur soumission, même si des concurrents avaient obtenu une note plus élevée aux critères techniques;

· les travaux préalables ont été confiés à des membres du personnel d’OPG dont l’expérience pertinente était limitée;

· la gestion du projet et la supervision des entreprises ayant réalisé les travaux préalables n’étaient pas appropriées.

En réponse aux recommandations de la vérificatrice générale, OPG a indiqué qu’elle allait utiliser le même processus d’estimation des coûts que pour la première unité à remettre en état (l’unité 2) pour toutes les autres unités, et que ce processus était conforme aux pratiques exemplaires de l’industrie. OPG a ajouté qu’elle utilisait un processus d’étapes de contrôle (ou points de décision) dans le cadre du projet pour élaborer une planification détaillée avant de verser les fonds nécessaires à l’exécution des travaux.

OPG a révisé et publié sa procédure d’approvisionnement, qui comprend les caractéristiques suivantes :

· plusieurs facteurs sont pris en compte dans la préparation du dossier d’approvisionnement, dont la portée des travaux, les exigences techniques, les codes et normes applicables, etc. (« dossier d’approvisionnement »);

· les critères d’évaluation et la pondération sont déterminés conjointement par les différents services d’approvisionnement (la chaîne d’approvisionnement) et le gestionnaire de projet (la personne ayant présenté la demande), et sont communiqués aux participants et participantes.

OPG a affirmé qu’elle continuerait d’inclure les leçons tirées et les pratiques exemplaires de l’industrie sur la gestion de projets dans la gouvernance, les processus, les outils et la formation, conformément à l’initiative d’excellence des projets d’entreprise, notamment pour les points suivants :

· organisation chargée des projets d’entreprise : mise en place d’une organisation de gestion de projets centralisée et d’autres services de soutien à l’échelle d’OPG;

· normes et processus : normalisation des processus et de la gouvernance pour la gestion de projets, le contrôle de projets, la gestion de portefeuille et la gestion commerciale pour un modèle de réalisation de projets adaptable;

· équipe de pairs : création d’une équipe de pairs pour améliorer le rendement;

· outils et logiciels : normalisation du logiciel de soutien de projets en ce qui touche les coûts, l’échéancier, les risques, la production de rapports, la gestion de portefeuille et la gestion commerciale;

· ressource et formation : amélioration des connaissances et des compétences des principales ressources des projets;

· gestion des portefeuilles de projet : meilleure harmonisation entre les portefeuilles de projet et les objectifs stratégiques;

· paramètres et analyses : normalisation des paramètres et analyses servant à la production de rapports sur les portefeuilles.

Recommandation du Comité

Le Comité recommande ce qui suit :

6. OPG doit revoir périodiquement ses fiches d’évaluation dans le cadre de sa procédure d’approvisionnement et ajuster la pondération appliquée aux critères techniques et au prix, au besoin.

Liste complète des recommandations du Comité

Le Comité recommande ce qui suit :

1. OPG doit régulièrement mettre à jour ses prévisions sur les métiers spécialisés dans lesquels il pourrait y avoir une pénurie de main-d’œuvre pendant la durée du projet.

2. OPG doit continuer à s’inspirer des pratiques exemplaires du secteur pour mettre en place des programmes de planification de la relève adéquats pendant la durée du projet.

3. OPG doit continuer à faire le suivi des coûts associés à l’aide apportée aux entreprises et conserver le droit par contrat de recouvrer ces sommes ultérieurement.

OPG doit revoir périodiquement ses fiches d’évaluation dans le cadre de sa procédure d’approvisionnement et ajuster la pondération appliquée aux critères techniques et au prix, au besoin.