CSFO Surveillance réglementaire des régimes de retraite et des services financiers (PDF)

Legislative Assembly of Ontario

Assemblée législative de l'Ontario

COMITÉ permanent des comptes publics

Commission des services financiers de l'Ontario - Surveillance réglementaire des régimes de retraite et des services financiers
(Rapport annuel 2014 de la vérificatrice générale de l'Ontario, section 3.03)

1^re session, 41^e législature
64 Elizabeth II

ISBN 978-1-4606-5774-4 (Imprimé)
ISBN 978-1-4606-5776-8 [Anglais] (PDF)
ISBN 978-1-4606-5778-2 [Français] (PDF)
ISBN 978-1-4606-5775-1 [Anglais] (HTML)
ISBN 978-1-4606-5777-5 [Français] (HTML)

Legislative Assembly of Ontario

Assemblée législative de l'Ontario

L'honorable Dave Levac

Président de l'Assemblée législative

Monsieur le président,

Le comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son rapport et de le confier à l'Assemblée.

Le président du comité,

Ernie Hardeman

Queen's Park
Juin 2015

Comité permanent des comptes publics

STANDING COMMITTEE ON PUBLIC ACCOUNTS

Toronto, Ontario M7A 1A2

COMITÉ PERMANENT DES COMPTES PUBLICS

LISTE DES MEMBRES

1^re session, 41^e législature

ERNIE HARDEMAN

Président

LISA MACLEOD
Vice-présidente

HAN DONG	John Fraser
Percy Hatfield	Harinder Malhi
Julia Munro	Arthur Potts
Lou Rinaldi

William Short

Greffier du comité

Ben Elling

Recherchiste

Table des matières

Préambule 1

Remerciements 1

Contexte 1

Objectif et portée de l'audit 1

Problèmes soulevés dans le cadre de l'audit et auprès du comité 2

Sous-capitalisation des régimes de retraite à prestation déterminée 2

Durabilité du Fonds de garantie des prestations de retraite 3

Pouvoirs limités du surintendant 4

Examen des régimes de retraite 5

Amélioration de la communication d'information sur le rendement du régime aux participants 5

Faible surveillance des sociétés coopératives 6

Délivrance de permis 7

Surveillance des pratiques de l'industrie 8

Avantages potentiels du transfert de la surveillance réglementaire 9

LISTE COMPLÈTE DES RECOMMANDATIONS DU COMITÉ 11

Préambule

Le 11 mars 2015, le Comité permanent des comptes publics a tenu des audiences publiques sur l'audit de l'optimisation des ressources de la surveillance réglementaire des régimes de retraite et des services financiers de la Commission des services financiers de l'Ontario (CSFO). Cet audit est présenté à la section 3.03 du Rapport annuel 2014 de la vérificatrice générale, Commission des services financiers de l'Ontario – Surveillance réglementaire des régimes de retraite et des services financiers.

Le Comité permanent des comptes publics (le Comité) avalise les observations et les recommandations de la vérificatrice générale, et présente ses propres constats, points de vue et recommandations dans le présent rapport. La CSFO est priée de donner suite à ces recommandations par écrit au greffier du Comité dans les 120 jours suivant le dépôt du rapport auprès du président de l'Assemblée législative, sauf indication contraire.

Remerciements

Le Comité souhaite remercier les représentants de la CSFO qui sont venus témoigner le 11 mars 2015. Le Comité souhaite également souligner la contribution du Bureau de la vérificatrice générale, du greffier du Comité et du personnel du Service de recherche de l'Assemblée législative aux audiences et à la rédaction du présent rapport.

Contexte

La CSFO est un organisme relevant du ministère des Finances qui réglemente les régimes de retraite, le secteur de l'assurance, le secteur du courtage hypothécaire, les credit unions et les caisses populaires, les sociétés de prêt et de fiducie et les coopératives en Ontario.

La CSFO a pour mandat de protéger l'intérêt du public et de susciter sa confiance à l'égard des secteurs financiers réglementés par des mécanismes d'inscription, de permis, de surveillance et d'application de la loi.

La Division des régimes de retraite de la CSFO applique la Loi sur les régimes de retraite et les règlements connexes. En Ontario, tous les employeurs offrant un régime de retraite sont tenus de l'enregistrer auprès de la CSFO et de se conformer à certaines obligations en matière de rapports et de responsabilité fiduciaire. Quant à la Division de la délivrance des permis et de la surveillance des pratiques de l'industrie, elle applique les dispositions législatives qui touchent le secteur des services financiers.

Objectif et portée de l'audit

L'objectif de l'audit était de vérifier si la CSFO utilise, à l'égard des régimes de retraite et des services financiers, des systèmes et des procédures d'encadrement qui lui permettent efficacement :

· d'assurer la conformité des régimes de retraite et des services financiers aux politiques de la CSFO visant à protéger l'intérêt du public et susciter sa confiance;

· de mesurer l'efficacité de la surveillance réglementaire et de faire rapport à cet égard.

Dans le cadre de cet audit, le Bureau de la vérificatrice a effectué des entrevues avec les gestionnaires et le personnel de la CSFO, lu et analysé des dossiers de la Commission et des examens faits par celle-ci et examiné les modalités d'enregistrement et de délivrance des permis ainsi que les bases de données, politiques et procédures. Des représentants du Bureau du surintendant des institutions financières ont été rencontrés, de même que plusieurs intervenants du secteur. Les cadres supérieurs de la CSFO ont avalisé les objectifs et les critères de l'audit.

Problèmes soulevés dans le cadre de l'audit et auprès du comité

Plusieurs questions ont été soulevées dans le cadre de l'audit et devant le Comité, quoique la CSFO ait répondu à un grand nombre d'entre elles avant sa rencontre avec le Comité. Le Comité estime que les questions suivantes sont particulièrement préoccupantes.

Sous-capitalisation des régimes de retraite à prestations déterminées

Constatant la sous-capitalisation croissante des régimes de retraite à prestations déterminées en Ontario, la vérificatrice recommande à la CSFO d'analyser les éléments suivants :

· les motifs à l'origine de l'accroissement de la sous-capitalisation;

· les moyens de rétablir la situation, compte tenu de différents scénarios de croissance économique dans la province pour les prochaines années;

· les risques encourus par la province si la situation ne s'améliore pas.

En réponse à ces recommandations, la CSFO recense actuellement des études afin d'analyser les courbes de sous-capitalisation et ainsi de déterminer les risques potentiels et les stratégies d'atténuation possibles.

La CSFO a fait valoir que depuis que la vérificatrice a examiné la question, la situation s'est améliorée. En effet, la proportion de régimes sous-capitalisés est passée de 92 % en décembre 2013 à 78 % en décembre 2014, et cette diminution devrait se poursuivre à moins que les taux d'intérêt ne continuent de baisser ou que les taux de rendement n'atteignent pas le niveau attendu.

Recommandations du Comité

Le Comité permanent des comptes publics formule les recommandations suivantes :

1. Que la CSFO élabore des stratégies pour connaître et atténuer les risques financiers associés à la sous-capitalisation des régimes de retraite, en prévoyant divers scénarios économiques possibles.

2. Que la CSFO propose des changements législatifs au ministère des Finances sur la base des stratégies choisies.

Durabilité du Fonds de garantie des prestations de retraite

La vérificatrice a indiqué que même s'il a été conçu pour s'autofinancer au moyen des primes annuelles perçues auprès des régimes de retraite, le Fonds de garantie des prestations de retraite (FGPR) a eu besoin de prêts et de subventions considérables pour assurer le versement de ses indemnisations. La vérificatrice recommande à la CSFO d'évaluer les risques de pertes financières encourues par le FGPR relativement au potentiel de demandes d'indemnisation ainsi que la pérennité de celui-ci à titre d'assureur de régimes de retraite à prestations déterminées à employeur unique. Elle pourra ensuite utiliser ces données pour recommander d'autres modifications à la Loi sur les régimes de retraite et aux règlements connexes dans le but d'assurer la durabilité du FPGR.

En réponse à ces recommandations, la CSFO a déclaré qu'elle était en train d'examiner le FGPR et qu'elle consulterait toutes les autres analyses disponibles afin d'améliorer la surveillance du Fonds et de faire en sorte que celui-ci présente des états financiers plus détaillés et reflétant les risques auxquels sont exposés les régimes de retraite.

La CSFO a souligné qu'elle n'avait pas pour mandat de définir le fonctionnement et le mode de financement du FGPR. En vertu de la Loi sur les régimes de retraite, c'est le gouvernement qui a cette responsabilité. La CSFO a en outre évoqué des études sur le FGPR[1], et a indiqué avoir observé d'importantes rentrées de fonds au FGPR après la modification des règles d'établissement des cotisations par le gouvernement[2]. Le nombre de demandes d'indemnisation adressées au FGPR a également baissé. Actuellement, le Fonds enregistre un surplus de 375 millions de dollars. Cependant, en date du 31 mars 2014, son déficit de solvabilité s'élevait à 28,9 milliards de dollars pour 1 834 régimes de retraite.

Recommandations du Comité

Le Comité permanent des comptes publics formule les recommandations suivantes :

3. Que la CSFO procède à une analyse complète des méthodes qui permettraient d'améliorer le suivi du FGPR, par exemple l'établissement d'indicateurs de risque, et fasse en sorte que le Fonds présente des états financiers plus détaillés et reflétant mieux les risques auxquels sont exposés les régimes de retraite.

4. Que la CSFO propose des modifications à la Loi sur les régimes de retraite et aux règlements connexes à la lumière de son analyse.

Pouvoirs limités du surintendant

Comme la CSFO n'a pas de grands pouvoirs pour intervenir auprès des administrateurs de régimes de retraite sous-capitalisés, la vérificatrice lui recommande de réclamer des modifications à la Loi sur les régimes de retraite de manière à obtenir des pouvoirs plus importants (similaires à ceux du Bureau du surintendant des institutions financières du Canada). La vérificatrice recommande également une amélioration de la surveillance des régimes de retraite et l'adoption de mesures proactives contre les administrateurs de régime qui ne produisent pas les documents prévus dans les délais prescrits.

La CSFO a reconnu qu'il lui serait utile de jouir de pouvoirs semblables à ceux de son homologue fédéral, et a indiqué qu'un projet de loi avait été déposé à cet effet. Le Comité souligne que ce projet de loi, le projet de loi 120, Loi de 2010 sur la pérennité des prestations de retraite, a reçu la sanction royale, mais qu'il n'a pas encore été adopté parce que les règlements sont encore en cours de rédaction. La CSFO a également précisé des domaines où l'imposition de sanctions pécuniaires serait efficace pour faire respecter la loi.

En ce qui a trait aux dépôts tardifs, la CSFO a créé une section ayant pour mandat d'intervenir plus efficacement auprès des administrateurs qui ne présentent pas les documents prévus dans les délais prescrits. La CSFO a indiqué qu'en date de mars 2015, tous les régimes accusant un retard dans la présentation de documents et dont il était question dans le rapport de la vérificatrice avaient régularisé leur situation, leurs rapports remontant tous à moins d'un an.

Recommandations du Comité

Le Comité permanent des comptes publics formule les recommandations suivantes :

5. Que la CSFO dresse une liste des pouvoirs du Bureau du surintendant des institutions financières dont elle ne bénéficie pas, ainsi que des différences entre les exigences imposées par ces deux autorités aux administrateurs de régimes en matière de production de rapports, par exemple le fait d'exiger des rapports d'évaluation actuarielle aux régimes capitalisés à moins de 120 %, et qu'elle fournisse au Comité une analyse des risques inhérents au fait que les deux autorités ne sont pas investies des mêmes pouvoirs et n'imposent pas les mêmes exigences.

6. Que la CSFO dresse une liste des actes et omissions qui devraient faire l'objet de sanctions pécuniaires.

Examen des régimes de retraite

La vérificatrice a constaté que la CSFO avait procédé à un examen sur place de 11 % des régimes de retraite sous-capitalisés en 2013. Par ailleurs, les examens ne couvraient pas adéquatement les aspects importants, c'est-à-dire qu'ils ne permettaient pas de vérifier si les investissements étaient conformes aux règles fédérales.

La CSFO a indiqué qu'elle verrait si d'autres examens pouvaient être effectués avec les ressources existantes. Elle recueillera également des données supplémentaires pour évaluer les risques et déterminer s'il en existe d'autres dans le secteur à surveiller.

La CSFO a en outre souligné que compte tenu de l'amélioration de la situation économique, le nombre de régimes de retraite à risque avait diminué depuis décembre 2013, de même que la sous-capitalisation. Elle dit ne pas avoir l'intention d'examiner les 7 000 régimes et qu'elle préfère adopter une approche fondée sur le risque pour ses examens sur place.

Recommandation du Comité

Le Comité permanent des comptes publics formule la recommandation suivante :

7. Que la CSFO indique au Comité si des examens supplémentaires peuvent être réalisés au moyen des ressources existantes, et qu'elle l'avise des changements qu'elle entend apporter à sa méthode pour tenir compte des principaux risques.

Amélioration de la communication d'information sur le rendement du régime aux participants

La vérificatrice a constaté que les renseignements fournis par les administrateurs des régimes aux participants et à la CSFO étaient insuffisants. Elle a recommandé à la CSFO de modifier les exigences imposées aux administrateurs à cet égard. Elle demande aussi à la CSFO de revoir ses rapports publics annuels sur les régimes de retraite afin de fournir plus de renseignements utiles, notamment pour permettre au public de comparer le rendement et les dépenses des différents régimes de l'Ontario.

La CSFO dresse actuellement la liste des nouvelles données qu'elle communiquera chaque année aux participants des régimes de retraite. Elle fera également des recommandations au gouvernement à cet égard et tentera de dégager de nouveaux renseignements sur ses activités qui pourraient être divulguées aux participants des régimes.

Recommandation du Comité

Le Comité permanent des comptes publics formule la recommandation suivante :

8. Que la CSFO termine l'analyse des nouveaux renseignements que les administrateurs de régimes de retraite devraient fournir à leurs participants et formule des recommandations à cet effet, et qu'elle se penche sur les nouveaux renseignements qu'elle pourrait elle-même divulguer annuellement au public au sujet des régimes de retraite.

Faible surveillance des sociétés coopératives

Pour améliorer la surveillance des sociétés coopératives et mieux protéger leurs membres et leurs investisseurs, la vérificatrice recommande que la CSFO réclame les pouvoirs nécessaires, en vertu de la Loi sur les sociétés coopératives, pour lui permettre d'exiger que tous les membres du conseil d'administration d'une coopérative fassent l'objet d'une vérification du casier judiciaire avant que la coopérative ne puisse être enregistrée, d'afficher la liste de tous les prospectus approuvés sur son site Web, d'effectuer une surveillance continue des coopératives et d'imposer à celles-ci des frais proportionnels aux coûts engagés par la CSFO pour l'examen des prospectus. La vérificatrice a constaté que l'encadrement du secteur coopératif coûtait 500 000 $ à la CSFO, alors que celle-ci ne perçoit que 1 000 $ en droits.

La CSFO indique que bien qu'il appartienne au gouvernement de réviser les lois, elle formulera tout de même des recommandations quant aux droits versés à la CSFO par les coopératives pour l'examen des prospectus. La CSFO entamera également de nouveaux pourparlers avec la Commission des valeurs mobilières de l'Ontario concernant un éventuel transfert ou partage de la responsabilité de l'examen des prospectus.

Recommandations du Comité

Le Comité permanent des comptes publics formule les recommandations suivantes :

9. Que la CSFO collabore avec le ministère des Finances pour concevoir des modifications législatives ayant pour effet :

a) que tous les membres du conseil d'administration d'une coopérative doivent faire l'objet d'une vérification du casier judiciaire avant que celle-ci ne puisse être enregistrée et que ses prospectus ne puissent être publiés;

b) que la liste des prospectus approuvés figure sur le site Web de la CSFO;

c) que la CSFO fasse une surveillance continue des coopératives.

10. Que la CSFO formule des recommandations à l'intention du gouvernement concernant les droits qu'elle impose aux coopératives pour examiner les prospectus.

11. Que la CSFO rende compte de ses pourparlers avec la Commission des valeurs mobilières sur les avantages de transférer ou de partager la responsabilité de l'examen des prospectus.

Permis

Afin que les systèmes et les procédures de délivrance de permis de la CSFO soient efficaces et que seuls les agents qualifiés reçoivent des permis, la vérificatrice recommande à la CSFO :

· de veiller à ce que le système de délivrance de permis en ligne soit en mesure de repérer les agents qui ne répondent pas aux exigences et de rejeter leur demande de permis;

· de conclure des ententes avec les fournisseurs d'assurance responsabilité civile professionnelle afin qu'ils informent rapidement la CSFO lorsque des agents ne sont pas assurés ou que des demandes d'indemnisation sont présentées contre eux par des clients;

· d'enquêter sur tous les agents qui ne répondent pas aux normes minimales.

La CSFO a indiqué qu'elle travaillait actuellement à la conception d'un programme permettant d'améliorer la collecte de données, les contrôles internes et l'évaluation des risques. L'élaboration de ce programme a débuté en janvier 2015.

Un rôle d'intendance sera par ailleurs créé pour assurer la gestion des données relatives à la délivrance de permis. La CSFO examinera aussi la possibilité de conclure des ententes avec les assureurs pour que ceux-ci mettent à sa disposition la liste des agents qui ont souscrit une assurance responsabilité civile professionnelle.

Un projet pilote pour la vérification sur place des assurances (y compris l'assurance responsabilité civile professionnelle) est en cours. La CSFO souligne cependant qu'il n'est pas nécessaire de vérifier l'assurance responsabilité civile professionnelle des agents en continu, mais qu'elle privilégie une approche fondée sur le risque qui comprend la vérification d'échantillons. Ces vérifications ont démontré que le risque de non-conformité est faible et que la plupart des agents sont couverts. Enfin, la CSFO a indiqué qu'elle travaillait actuellement à la création d'un système visant à aviser les agents lorsque leur assurance est sur le point d'arriver à échéance.

Recommandation du Comité

Le Comité permanent des comptes publics formule la recommandation suivante :

12. Que la CSFO fasse rapport sur les éléments suivants :

a) la mise en œuvre des programmes de collecte de données, de contrôles internes et d'évaluation des risques associés au système délivrance des permis;

b) la conclusion d'une entente avec les assureurs pour que ceux-ci fournissent à la CSFO la liste des agents qui souscrivent une assurance responsabilité civile professionnelle et des assurances qui arrivent à échéance.

Surveillance des pratiques de l'industrie

Afin de s'assurer que la CSFO remplit son mandat, qui consiste à protéger l'intérêt du public et à susciter la confiance du public à l'égard des secteurs financiers réglementés, la vérificatrice recommande à la CSFO :

· d'enquêter rapidement sur les plaintes et de s'assurer que des procédures sont en place pour surveiller la gestion des plaintes;

· d'évaluer la nécessité d'effectuer des enquêtes proactives dans chacun de secteurs réglementés pour vérifier périodiquement l'ensemble des inscrits et leur permis;

· de relever les problèmes courants dans le cadre des examens, de les communiquer aux intervenants du secteur et d'étudier les mesures qui permettraient de les atténuer;

· d'établir des procédures pour cibler les inscrits et les détenteurs de permis qui ont fait l'objet de sanctions de la part d'autres associations, enquêter à leur sujet et établir leur admissibilité.

La CSFO a indiqué qu'elle travaillait actuellement à l'élaboration d'un cadre destiné à désigner, à évaluer et à déployer les ressources et à réexaminer les normes de rendement de façon à pouvoir fournir plus rapidement les rapports d'examen et de conformité aux intervenants du secteur.

La CSFO met également en place des processus améliorés pour contrôler la rapidité et les résultats du traitement des plaintes, et pour faire en sorte que les plaintes concernant des agents qui ont déjà fait l'objet de sanctions soient vues plus rapidement. La CSFO a reçu 325 plaintes en 2013. Soulignons qu'aucune suspension ou révocation automatique n'est permise à la suite de mesures prises par d'autres organismes de réglementation, et que la CSFO doit s'en tenir au processus établi lorsqu'elle enquête au sujet de ces instances.

Le Comité a soulevé des questions concernant le rôle d'agence générale dans le cadre régissant les assurances. Une agence générale est « une personne physique ou morale ou une société en nom collectif titulaire d'au moins un contrat de courtage direct avec une compagnie d'assurance-vie autorisée à exercer au Canada[3] ».

La CSFO souligne qu'elle n'a pas examiné la question des agences générales en particulier, mais qu'elle serait d'accord pour que le Conseil canadien des responsables de la réglementation d'assurance le fasse. Elle indique également que l'existence des agences générales ne soustrait pas les compagnies d'assurance à leur obligation de s'assurer que les agents qui les représentent (y compris les agences générales) agissent en conformité avec la loi. La CSFO estime que les agences générales ne créent pas de lacune réglementaire.

Recommandation du Comité

Le Comité permanent des comptes publics formule la recommandation suivante:

13. Que la CSFO fasse rapport sur les éléments suivants :

a) la mise en œuvre du cadre régissant la façon dont la CSFO désigne, évalue et déploie ses ressources en matière de conformité;

b) les mesures prises pour surveiller la rapidité et les résultats du traitement des plaintes et pour s'assurer que les détenteurs d'un permis délivré par la CSFO qui ont fait l'objet de sanctions de la part d'autres organismes de réglementation sont évalués rapidement;

c) l'évaluation de la nécessité de réaliser des enquêtes proactives dans chacun des secteurs réglementés pour permettre une évaluation périodique de l'ensemble des inscrits et des permis;

d) les moyens que la CSFO prendra pour fournir plus rapidement les rapports d'examen et de conformité aux intervenants du secteur.

Avantages potentiels du transfert de la surveillance réglementaire

La vérificatrice recommande à la CSFO d'examiner la possibilité de transférer à des associations sectorielles autonomes nouvelles ou anciennes la responsabilité de protéger l'intérêt du public et de susciter sa confiance. Pour ce faire, elle lui suggère d'examiner les options de changements législatifs avec le ministère des Finances.

La CSFO constate que le marché des services financiers est aujourd'hui fortement interconnecté, et qu'en tant qu'organisme de réglementation intégré, elle est dans la position idéale pour évaluer les risques du marché, assurer la délivrance des permis, la surveillance des activités et l'application de la loi, donner des conseils au gouvernement et protéger l'intérêt du public.

La CSFO indique également qu'un rapport intitulé Des services publics pour la population ontarienne : Cap sur la viabilité et l'excellence (aussi connu sous le nom de rapport Drummond), suggère que l'on songe à rationaliser et à regrouper les programmes qui réglementent les secteurs interreliés, ce qui est tout à fait cohérent avec la tendance actuelle et la réglementation moderne, qui préfèrent aborder le secteur financier dans son ensemble[4].

Recommandation du Comité

Le Comité permanent des comptes publics formule la recommandation suivante :

14. Que la CSFO fournisse des recommandations officielles eu égard aux sujets suivants :

a) le transfert d'une part de la responsabilité de la protection du public et de sa confiance à l'égard des secteurs financiers à des associations sectorielles autonomes nouvelles ou anciennes;

b) le transfert des responsabilités réglementaires à l'égard des secteurs financiers réglementés au Bureau du surintendant des institutions financières du Canada.

LISTE COMPLÈTE DES RECOMMANDATIONS DU COMITÉ